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作者: 麦田扑手
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金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

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麦田扑手 发表于 2018-12-9 22:02:38 | 显示全部楼层 |阅读模式
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金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

  中国正在实施全球规模最大的PES项目,从森林(退耕还林)到草地(退牧还草)。正如本文所说,关键问题不是“有没有用”,而是“多大程度上有用”,以及“如何更有用”。

  在各种保护策略中,生态系统服务有偿使用机制(Payments for ecosystem services,简称PES)的理论依据相当简单。这种策略的主要思想是:补偿土地的拥有者,鼓励他们保护这块土地,确保土地能持续发挥大自然赋予之功能,包括提供干净的水源、野生动植物的栖息地、森林的碳储存功能等。
  PES项目最引人注目的特点是,它不仅将投资引入环保领域,同时也能让人们在此类投资中获利,包括虚拟的和现实的利益。PES能将环保资金直接用于保育活动,同时也有助于扶贫,缓解环保工作者与当地社区之间的冲突。
  然而,细节决定成败。PES机制通常秉持自愿原则,即土地拥有者有权选择是否加入。但一旦参加PES,很可能意味着除了PES提供的补偿,这块土地不能带来更好的盈利机会——不过这也说明这块土地可能不需要刻意保护。另一方面,如果土地拥有者有心保护,那么就算没有补偿,他们也可能自发保护。
  约翰霍普金斯大学的保罗弗拉罗(Paul Ferraro)教授主要研究环境项目的设计与评估。他说,评估自然保护地不容易,但是相比PES成效评估,已算简单明了。自然保护地通常由政府选定,研究人员能初步估计影响政府决策的各种因素,并在研究中控制影响因素,从而评估保护地在区域生态保护中的影响。
  “可是对PES来说,我们需要考虑两个方面,一方面是主管机构的选择,另一方面是土地拥有者的主观意愿。”弗拉罗教授说道,“从PES的成效中剥离人的影响,是非常困难的。”
  那么,究竟如何决定哪些区域可以纳入PES呢?当然,我们希望在最受威胁的区域——把有限的保护资金用于保护根本不会被砍伐的森林,毫无道理。可是预测哪儿最有可能出现森林砍伐,这本身就非常困难。
  国际林业研究中心(CIFOR)高级经济学家史文温德(Sven Wunder)表示:“我们发现亚马逊的森林砍伐率约为每年0.5%。假如你有1000块林斑,每年有5块会消失。关键在于我们如何保护最重要的那几块。也就是说,我们需要大致预测哪几块最重要。”
  当一块土地被纳入PES以保护林地资源,如何保证附近不受保护的林地不会因此而被砍伐?有无数原因可能降低砍伐率,如何确定森林砍伐率是因为PES而降低的?
  又或者说,如果农业公司想把某块林地改造成高回报的油椰种植地或者大豆种植地,愿意高额补偿土地拥有者。那么,如何筹集足够的钱款,吸引土地拥有者加入PES而不是与公司合作?如何确保这些资金长期充裕呢?“补偿期限需要尽可能长。很多问题不能依靠补偿几年就能解决。”温德说。
  更进一步,如何决定给土地拥有者多少补偿呢?等额支付呢,还是按照土地面临威胁的严重程度来决定?威胁程度越高,通常意味着土地更有保护价值。差异化补偿的具体依据又是什么呢?土地上残存树木的数量?流域末端的水质?野生动物的种群数量?不管如何确定补偿额度,监督项目成效的资金从何而来,由谁来审核呢?
  社会经济成效是关键
  PES这种保护策略相对新颖。它由各种保护机制衍生而来,尤其是保护与发展综合项目(Integrated Conservation and Development Programs,简称:ICDPs)。这些机制重视环保,也重视当地人与社区的需求,因此被称为“生态发展”或者“草根保护”。PES实际上是ICDP的升级版,形式更为直接。PES非常强调多样化的社会经济成效,特别是降低贫困人群或者其他弱势群体(如妇女为主的家庭)的不平等与边缘化现状。
  值得指出的是,许多人从根本上反对PES或者任何基于市场的自然保护机制。他们认为,自然不应该被明码标价;用金钱推动保护自然,那么当补偿停止,保护也会随之停止。
  目前许多PES项目是联合国REDD+项目支持的。REDD+项目在巴黎气候协议中独成一章,旨在将资金从富裕国家导向发展中国家,减少森林砍伐和退化,从而实现减排目标。当然,也有人反对REDD+。反对者认为,REDD+ 和PES是新型殖民主义,富裕国家在开发完本国的自然资源之后,廉价补偿发展中国家,完成环保救赎;发展中国家原本可以自由使用自然资源、实现经济发展的机会,也因此被剥夺了。
  因此,PES项目的设计必须从头至尾考虑公正性。每个人都必须有机会根据自己的意愿决定是否加入;必须让每个人都有权参与决策,也必须建立让每个人都觉得公平公正的决策机制。经济与环境效益必须通过每个人都认为公正的分配机制,无差别地分配给每个参与者。
  

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

  图1. 建立于秘鲁阿雅巴卡的华姆巴区的森林苗圃。当地的居民每年大约产出一万颗树苗。照片来源:Naturaleza y Cultura Internacional – NCI

  要弄清PES究竟如何运作及其成败关键因素,最大的难点是每片土地都不一样:管理机制、租赁形式以及生态条件。PES在某地成功,不代表它也适用于其他地方。因此,要根据现有研究得出放之四海而皆准的结论,异常困难。然而,这正是我们力图明晰的目标。
  在划定PES项目实施区域、开始设计的同时,应该成立研究PES有效性的机构,并投入运行。许多文章讨论过何时、何地以及如何建立生态服务有偿使用机制。可用的研究个案不多,不过还总结出一些有用的结论。例如,博内(Brner)等人最近指出,受益者出资的PES项目往往比捐助者出资的更有效;因为前者目标更精准、执行更有力,在发达与发展中国家皆是如此。
  当全球不同地区出现多个高水平的PES项目后,也许我们就能预测PES项目的成效了。不过,专家认为,现在的研究还远远不足。
  保罗弗拉罗认为,研究PES项目有效性的工作并不少,但是普遍质量欠佳。“我们都知道,如果你付钱给人去做某件事,这件事至少能部分完成。”他说道,“不过有人担心,长期来看PES反而会造成更大的麻烦。有一些没有补偿的地区,其生态环境也能改善。重要的问题不是‘PES到底能不能带动生态保护的行为’,而是‘在多大程度上能够’。这也是案例质量至关重要的原因,现有文献缺陷明显。”
  如何分析现有研究成果?
  我们在谷歌学术上搜索PES相关的文献,检查了1000个最相关的结果;其他检索结果关联性太低,不再进行整理。超过100篇论文与PES有关,其中38篇专门研究PES成效。因此,分析只使用这部分论文。
  这38篇研究报告中的绝大多数证据还是相当薄弱。换句话说,大多数研究都没有将实施PES与不实施PES地区进行对比。
  有几篇论文设计合理,能说明PES对减缓森林退化以及重新造林等目标的积极影响。森林退化和片段化比较容易测量,也容易设计实验,比如可以通过卫星图像对比没有保护措施的地区,从而说明PES的效果。
  美国西北大学副教授西玛加亚迁德安(Seema Jayachandran)设计了随机对照试验(randomizedcontrol trial, RCT)。RCT是此类研究项目的标杆,但在保护领域十分罕见。保护项目往往关注大面积的区域,比如对生物多样性保护具有重要意义的区域。随机试验在许多案例中并不可行。
  

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

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  图2. PES研究案例数据库。

  在森林退化率较高的乌甘达西部,121个村参与了随机对照试验,其中60个按面积收到保护森林的补偿,其余61个作为对照组。加亚迁德安的分析显示,为期两年的PES项目将森林退化率降低了一半,同时没有证据表明参与PES项目的村民在其他地方砍树。
  “如果在大尺度上施行这类政策,可以实现二氧化碳减排的目标。不过乌甘达政府实施PES的目标是保护大猩猩。” 加亚迁德安说,“乌甘达有很多自然保护区。私营林地可以作为生态廊道,将保护区连通起来。但是私营林地在逐渐退化,这是我们开展研究的初衷。”
  

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

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  图3. 乌甘达PES项目的参与者正在领取补偿。照片来源:黑猩猩庇护所和野生动物保护信托基金会

  保罗弗拉罗如此评论乌甘达项目:“项目对家庭收入或举债的积极作用不明显。但是成本效益分析表明,这个项目效益较高,也有改进空间。该项目的设计初衷就是证明PES的作用,所以它将会成为未来PES项目的典范。”
  对PES项目社会效益的研究侧重公正性与边缘化,然而还没有强有力的证据表明PES项目可产生社会变革。
  评估PES项目对家庭盈利能力影响的研究还很少。仅有研究大多只是计算PES能否与其机会成本持平(换句话说,参与者从PES项目中得到的补偿,是否能与土地别作他用后可获得的收益相等),或者检查补偿是否真的到了村民手中。
  总的来说,有一些证据说明PES对于减缓森林退化有略微影响,但还不足以说明PES对生态环境与人类福祉有多大作用。但正如保罗所说,这也说明PES没有对生态环境和人类福祉造成不良影响。
  “相比认证、社区森林管理、替代生计等其他自愿性质的环境项目,PES一点也不差。”弗拉罗说道,“理论上,它还有很多优点:设计简单,在时间与空间上更有针对性,投资与成效直接关联。我对PES持乐观态度,它是重要的保育工具。近年来,PES应用越来越广泛。但是很遗憾,现在讨论的问题和20年前差不多。”
  我们确实也发现PES会带来一些环境与社会经济方面的负面影响。不过相关发现很少,影响程度也有限。除了极端情况,PES不可能引起负面效果。因此,我们基本赞同弗拉罗的观点。
  环境效益如何?
  如前所述,对38篇研究报告的分析表明,PES在降低森林砍伐率(以及碎片化和退化)、推动造林以及增加森林碳储量中具有一定作用。然而,关键问题是PES到底在多大程度上改善了环境效益。这一点难以衡量。
  拿森林砍伐来说,各项研究使用的度量单位、时空选择以及对照案例都非常不同。总结这些研究并得出普遍性规律,十分困难。有一些研究没有考虑溢出效应和渗透效应——溢出效应指拥有多块土地的参与者,将参与PES的地块上的污染活动转移到不参与PES的地块,也叫滑出或者替代效应;渗透现象指土地拥有者将部分土地纳入PES后,其余土地也不再有破坏了。那些考虑了溢出与渗透效应的研究,采用的方法也不尽相同。
  平均说来,越是严谨的实验设计,发现PES对防止森林砍伐的作用越微弱,通常只有几个百分点。大多数情况下,越是严谨的实验,结果表明PES的影响越不明显。
  PES的额外性(除了原本可以实现的环境成效之外,由PES产生的效果)比较低,基本是因为这些国家的森林砍伐率本来就在降低;或者PES定向失误,导致许多本来没打算砍伐森林的土地加入了PES项目。
  我们的调查也发现,PES在生物多样性保护方面效果不尽如人意。一些地区实施PES项目后,动植物多样性却减少了。这种情况大多发生在中国,也就是全球最大的PES项目——退耕还林。退耕还林工程种植了大量纯林和外来树种,给当地生物多样性带来了负面影响(参见《山林中的鸟与蜂:退耕还林工程的生物多样性保护机遇》)。可以预见,在全球任何地区开展纯林为主的造林项目,都会出现相同的问题。换句话说,涉及造林的PES项目不应该考虑种植纯林。
  许多研究表明,PES有利于提高水生态服务功能。但是这些研究通常只着眼于水质与水量的改善,而不涉及具体影响。许多研究者认为,森林覆盖率和水质水量的关系非常复杂,不易确定;不同种类的森林对这种关系的影响也不尽相同。
  弗若妮卡戈尔梅兹供职于秘鲁非政府组织海尔维塔斯(Helvetas),担任政策沟通协调员。他认为,设计与执行PES项目时,需要详细详解当地的特征信息,而这也是最缺乏的。
  “设计PES项目最大的障碍是对当地环境特征缺乏认识,”戈尔梅兹说道。他在南美安地斯山脉(Andeanregion)参与过多项旨在改善水生态服务的PES项目。“你有很多的工具,各种工具箱和指南,但最缺乏的是跟气候和水相关的本底数据。”
  参与设计和执行PES项目的机构和利益相关方非常多,包括当地社区、NGO、捐助者和各级政府,使得获取数据更困难。“设计PES项目需要长期数据,这也是目前缺乏的东西。真要落实PES,需要很多跨区域、跨机构的协调工作,确认哪个机构有何种数据。”戈尔梅兹说道。
  社会经济效益如何?
  衡量项目的公平性、公正性有多种方法。许多研究主要评估最贫困、最被边缘化的社会成员是否有机会加入PES项目。
  许多人没有土地,或者即使有一小块土地,那也是唯一的的生计来源。我们发现,许多PES项目,特别是新设计的项目,设计者非常用心,希望确保最贫穷的人群也能接触到PES项目。但是证据表明,在公正性方面,PES项目很少甚至没有进步。许多PES项目或研究者信心满满,将项目定位为全社会脱贫或者实现全社会的公正,这种做法毫无意义。
  大多情况下,无论受益者是个人还是整个社区,PES项目的补偿都能分配到参与者手中。在中国,一些PES项目补偿过低或者不能到位;在越南,一个PES项目未能合理分配补偿。不过这份研究基于项目文件而不是量化的观察结果,因此结论有待考证。但值得注意的是,执行PES时必须考虑如何规避当地权贵的影响,有些地区权贵阶层会窃取大量项目收益。
  

金钱换保护:生态系统服务有偿使用机制(PES)有用吗?

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  图4. 在乌甘达霍米亚区的农田为森林环绕。照片由梅根科恩斯(Megan Kearns)提供

  许多证据显示,PES的补偿通常低于将土地投入农业或其他发展活动的机会成本。即使补偿能与机会成本持平,参与者仍然认为补偿太低。有趣的是,有一些情况下,PES补偿虽然低于机会成本,或者受益者认为补偿太低,但第一期合约结束后,土地拥有者仍然愿意继续参与PES项目,或者表明了继续参与的意愿。
  许多研究者认为,PES项目必须明确土地所有权。许多人不满意补偿额度却愿意加入PES项目,是希望从官方层面证明他们对土地的所有权。反过来,没有官方土地产权证明,也阻碍了部分人群参与项目。
  甚至有些证据表明,即使补偿很低,只要有利于环境保护,人们也愿意参与PES项目。
  如何填补现有知识的不足?
  “每个新建立或者推广的PES项目都应当尽量总结项目影响,至少是某些项目元素的影响。”保罗弗拉罗教授说,“比如是否定向补偿、补偿的频次、签约期的长短、基于保护行为还是环境效益来开展补偿。自90年代起,我提过这些问题,可是至今没有很好的答案。如果我们不了解PES如何影响环境和人,我们就没办法提升PES项目的成效。”
  研究PES的环境影响,理想方法是设置尽量多的随机对照试验。但是保护项目的随机对照试验十分少见。加亚迁德安在许多领域进行过随机对照试验,包括健康与教育领域。“我觉得保护领域的对照试验确实更难。”她说,“保护项目的空间尺度较大,一般都是景观尺度的工作。需要足够大的区域,或者在一块景观内有足够多的空间单元去实施对照试验。”
  设计PES项目时,也很难保证人员随机性。“全球任何一个地方都会有人讨论如何提高孩童健康,但只有个别地方适合做PES。从公共政策的角度,PES项目的随机对照试验要比其他领域困难得多。”加亚迁德安补充道。
  虽然效果评估很难,但PES项目在保护领域的前景有口皆碑。“我对PES的效果持乐观态度。PES项目的成果越多,就越能证明PES能在合适的领域兼顾环境效益和社会公正。”史文温德说,“跟建立自然保护地或者颁布森林保护法、让人们完全放弃机会成本相比,PES要公平得多。土地拥有者因保护获得补偿,也参与了决策。但需要进一步积累案例分析,才能确保PES发挥预期效果。”
  温德和弗拉罗都在新一期的《PLOS ONE》研究专辑上发表了论文。“包括我自己在内的科学家比较了多种政策的保护效果,发现PES项目的保护效果其实相当不错,”温德在论文中写道。
  案例库非常有用,但目前还未建立PES项目案例库。改进与评估PES项目效果的关键是数据与事实证据,越多越好。
  “需要有更多的案例。重点不是看‘是否有效’,而是如何实施项目才可以影响效果,有哪些先决条件,按什么标准进行补偿,定向还是非定向。”弗拉罗说道,“研究论文没完没了地讨论这些问题,却一直基于理论、传闻,以及非实证性的浅薄分析。开展一个新的PES项目,却不设置可供研究的变量,就错失了研究的良机。”
  参考文献
  本文翻译自“Cash for conservation: Do payments for ecosystem services work?”
  原文作者: Mike Gaworecki, 研究者: Zuzana Burivalova,编辑:Rebecca Kessler。
  这篇文章是环保网站Mongabay.com组织的保护有效性系列文章之一。原文链接见:
  https://news.mongabay.com/2017/1 ... stem-services-work/
  翻译
  George | 来自中国上海,美国Emory University本科在读,北美小象君的主力。相信不懂生命科学的经济学家当不成好律师。




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