史学人家 2008-2-26 23:39
近代早期英国流民问题及流民政策
近代早期英国流民问题及流民政策
尹虹
《历史研究》200102
世界史200107
【作者简介】尹虹，女，1962年生，副教授。华南师范大学历史系 510631
【内容提要】16、17世纪前期，英国出现了严重的流民问题。为解决长期困扰政府的这一问题，英国颁布了一系列法令、法规。流民问题不仅是社会问题，也是经济问题和政治问题。在100年的时间里，英国政府处理这个问题的态度发生了一些变化。在“家长”式管理思想的指导下，枢密院发挥了特殊作用。地方政府在解决流民问题上亦发挥了重要的“实验”作用。
【关 键 词】英国/流民/济贫法
【 正 文】
16、17世纪是英国从封建主义向资本主义过渡的时期。英国经历了人类历史上第一次近代意义的失业和贫困的冲击，出现了严重的流民问题。为解决流民问题，英国政府采取了一系列措施。西方学者对此有较多研究，但缺乏对英国政府流民政策的系统研究和评价。国内有关研究尚属空白。笔者据所掌握的资料，对此问题浅陈己见。
一
流民(vagrant)，韦氏大词典的解释是：到处流浪，过着不稳定生活的无所事事的人、乞丐和妓女。一般地说，“流民”泛指丧失生产资料而无所依归的人群，他们没有生活来源，没有住所，四处流浪。历史上，不同时期各国流民的特点各不相同，我们研究的对象是16、17世纪英国的流民。根据资料可将其归纳出如下四个特点：(1)他们是失业者或半失业者，没有固定的生活来源，偶尔有临时的工作，但收入不足以餬口。(2)他们有的身体健康，有劳动能力；有的体弱，无劳动能力。(3)他们有的有住处，但多数没有固定住所，漂泊不定，四处流浪。(4)他们不受约束，被政府视为“传播邪恶”、“犯罪”和从事“破坏活动”的可疑分子、“危险人物”。总之，流民是指那些离开或失去了土地及生活来源，流落它乡，四处乞讨、居无定所，四处飘泊、游荡，或靠流浪卖艺，或靠偶然打工，或靠打家劫舍、行骗偷窃为生之人。
英国有关流民的记载最早可追溯到罗马统治时代。惩治流民罪之立法早在中世纪前期就有。但无论从流民的数量还是从政府的立法数量来看，都铎王朝及此后一段时期的流民问题都是最严重的。马克思和恩格斯认为流浪问题“只是在十五世纪末和十六世纪初才成为普遍而持久的现象。这些流浪者人数非常多，单只英王亨利八世就曾下令绞死了七万二千人。”（注：《马克思恩格斯选集》1卷，人民出版社，1972年，62页。）那么英国流民的人数到底有多少？由于这方面的资料十分匮乏，到目前为止还没有一份资料可以准确地说明当时流民的人数，对总的人数只能做出大致的估计。有一些局部的资料可供参考。首先是档案资料。1517年伦敦市共发乞食徽章1000个，供流浪者乞讨用（注：F.Aydelotte,Elizabethan Rogues and Vagabonds,Oxford,1913,appendix 1,p.140.）。1569-1572年，来自18个郡的报告说，有750多名流民被逮捕。1631-1639年，在37个郡的档案中，被捕者有2.6万人（注：A.L.Beier,TheProblem of the Poor in Tudor and Early Stuart England,London,1983,p.32.）。1596年春，短短的数月里，约克郡北来丁区被捕的流民约达200名（注：D.M.Palliser,The Age of Elizabeth:England underthe Later Tudors 1547-1603,Longman,1983,p.121.）。当时政府的档案资料虽有一定真实性，但残缺不全，不是年年有，郡郡有，而且所提供的数据准确程度也并非毫无疑问，总的情况是数字偏低。值得注意的是，以上提供的仅是被捕的流民人数，绝非流民的实际总人数。这个时期的流民以失业为主要特点，被捕的流民一般是身强体壮者，这就意味着被逮捕的虽然是一个人，但影响的却是一家数口。如果将流民家属计算在内，档案资料提供的被捕流民数字背后，可能隐藏着一个更大的数目。因此，实际应数倍于所记载的被捕人数。当时人们的估计也可证明这一点。1597年，康沃尔的一个地方官说，全国共有20万流民，他所在的郡就有1万人（注：J.Kent,Social Attitudes of Members ofParliament,1590-1624,Univ.of London,Ph.D Thesis,1971,pp.97-98.）。詹姆士一世时期（1603-1625年），一个名叫斯坦莱的作家说，有些官员认为全国至少有8万流民（注：A.L.Beier,Vagrants and the SocialOrder in Elizabethan England,Past & Present,No.65,p.6.）。16、17世纪英国没有人口调查和统计，也没有失业人口登记，而流民又是一个不稳定的群体，由于生命周期和就业机会的变化，他们当中许多人在一生中，都曾经历过流浪或无事可做的时期，但这并不意味着他一生都是流浪汉，其身份和地位可能会发生变化。同时，在特殊情况下，如在农村的夏天，每一次战争之后，经济危机时期等，流民人数都会明显增加。另外，流民流动性很大，在一个地方以流民乞丐的面目出现，而在另一个地方则成为身份不明的人。因此，记载上的重复或遗漏在所难免，所有的估计数字都仅能作为参考。
这一时期英国流民流动的主要特点是自西向东南方向流动，而且有明确的路线（注：C.Read,William Lambarde and Cocal Covernment,Ithaca,1962,p.169.）。伦敦和东南部地区是流民从北向南、从西向东流动的重要交汇点（注：E.A.Wrigley,A Simple Model of London'sImportance in Changing English Society and Economy 1650-1750,Past & Present,No.37,pp.48-50.）。在中部和北部地区，流民也是自西向东、自北向南流动（注：A.D.Dyr,The City of Worcester in the Sixteenth Century,Leicester,1973,pp.170-171.）。这是因为北方一直较为贫穷和荒凉，居民分散，集市和城镇彼此之间距离较远，交通不便。另外，这些地区气候潮湿寒冷，不利于旅行。这些因素可能是流民不愿意到北方流浪的原因。相反，东南部经济繁荣，就业机会多，生存环境相对较好，可以吸纳大量本地及外地流民；因此，大量流民涌入这一地区。根据季节的不同，流民流动会有所增强或减弱。冬季气候湿冷，不利于户外生活。夏季气候温暖，易于旅行，生存机会多。除气候等自然因素影响流民流动外，流民的流动在时间和地点上也受经济因素的影响。秋收时节各地经济状况较好，是需要临时工的高峰期。此时市场货源充足，丰足时人们似乎更慷慨。因此，收获时流民开始向主要产粮区流动。如果农村歉收，他们会涌入城市（注：W.G.Hoskins,HarvestFluctuations and English Economic History,1620-1759,Agric.Hist.Rev.,ⅩⅥ,p.7.）。
流动的职业和人群会给社会稳定带来一定威胁。毛泽东在其早年著作《中国农民各阶级分析及其对革命的态度》中分析五种流民的谋生手段时说：兵为“打”，匪为“抢”，盗为“偷”，丐为“讨”，娼为“媚”。英国流民中常见的违法行为也不外乎以下几种：扒窃、入室偷盗，以赌行骗、拦路抢劫、宗教和政治煽动、伪造通行证等。在恶性案件罪犯中，流民所占的比例不大，但他们的不轨行为却极为普遍。另外，流民的家庭和婚姻不稳定（注：P.Laslett,Family Life and Illicit Love in Earlier Generations,Cambridge,1977,p.13.），对青少年影响极大。这一时期青少年流浪犯罪问题严重，未婚生育、弃婴、拐骗儿童等案件时有发生。流民家庭关系不稳定也带来一系列社会问题（注：P.Clark ed,Country Towns in Pre-Industrial England,Leicester,1981,pp.60-61;L.Stone,The Family,Sex and Marriage in England,1500-1800,London,1977,pp.616-617.）。为了维护社会稳定，政府采取了许多相应的措施，有些流动性的行业被国家明令禁止，如小贩、修补匠、流浪的艺人、节商、游医等。另外一些流动人群也受到政府的特别关注，如流浪的前士兵、水手、学者、牧师、吉普赛人和外国人等。这一时期，英国政府先后制定了大量相关的政策和法令，以解决日益影响经济发展和社会稳定的流民问题。
二
都铎王朝（1485-1603年）统治伊始，流民问题即引起统治者的关注。从1495年到1628年，政府颁布的有关法令多达53个。从立法的内容看，始终是亦张亦弛，亦紧亦松，刑罚和救济兼顾。马克思在《资本论》中指出：“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗，当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”（注：马克思：《资本论》，人民出版社，1963年，810页。）17世纪以后，无论救济方式、救济手段、救济范围等，均较前期有所发展。都铎王朝统治初期即颁布了有关流民的法令（1495年）。从内容来看，法令以惩罚为主。1503-1504年颁布的法令在对流民处罚的量刑上比1495年明显有所减轻，而对不称职执法者的处罚加重。例如：被捕流民的关押时间为一天一夜（1495年为三天三夜）；如果在同一座城市再次被捕，将被关押三天三夜（1495年关押六天六夜）。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士，改为3先令3便士（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,London,1887,pp.67-69.）。法令变化的主要原因是，都铎王朝统治初期，由于长期战乱刚刚结束，人们开始休养生息；封建家臣团被解散，贵族的势力被削弱，国王地位得到加强，国家政局相对稳定。流民作为社会问题，这时刚刚显露，所以政府基本延用此前有关惩治流民的法令，量刑上相对缓和。另外，这可能与亨利七世（1485-1509年）本人的性格也有一定的关系。
亨利八世（1509-1547年）统治期间，关于流民的法令主要有两个：1531年和1536年法令。1531年法令在前言中即指出，“长期以来全国流民人数与日剧增，危及臣民安全。尽管先王制定了许多有效的法令、法规，流民和乞丐人数仍不见减少，反而日渐增多。”（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,p.73.）因此该法令比此前的法令在措施上又增加了新的内容。如：实施乞食许可证制度，规定乞食范围，违者关押二天二夜；对无证乞食者或实施当众处罚以示警戒，或关押三天三夜等。在对流民处罚的量刑上较1503年明显加重。其目的是想通过镇压性的手段来限制流民的数量，减轻流民问题给社会带来的压力。但1531年法令并未实现其目的。1536年，根据前一个法令5年来的执行情况，亨利八世主持起草并颁布了另一个关于流民的法令。该法令在前言中明确指出前一个法令“未规定健康及无劳动能力者抵达百户区后该怎么做，亦未规定居民应该怎样救济和安排健康人工作”。现规定市郡当局要“慈善地接待”乞丐，用“自愿捐献和慈善救济金救济他们，以防其被迫乞食和流浪。”官员要强迫“邪恶的”乞丐劳动，使他们自食其力。法令还规定：有许可证的乞丐以每天10英里的速度返回家园可得到救济；服役期满的仆人有证明的可以在一个月内不受法律的限制。此外，要为所有没有工作和财产的人安排工作或施以救济；强制5-14岁的流浪儿童做学徒。此时救济金的来源仍以募集和自愿捐赠为主。救济金集中管理，统一分发。原则上每个教区负责本区的贫民，必要时富裕的教区要帮助贫困的教区。为了避免滥施舍助长好逸恶劳的思想，政府禁止随意施舍。该法令第一次对本教区贫民的救济作出规定，开始采取一些非惩罚性的积极措施。国家开始承担组织救济和募集资金的责任，这不仅意味着政府行为和措施的改变，也标志着近代意义的政府职能逐渐形成。
爱德华六世（1547-1553年）即位后马上通过了一项新的更严厉的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个"V"记号。如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个"S"记号。再次逃跑将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱使政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，他们愿意同任何反抗统治阶级的力量联合起来随时准备起义。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈。1549年爆发大规模农民起义，证明严刑峻法并不能解决流民问题（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，三联书店，1956年，40页。）。这个被认为是最残酷的法令难以实施，两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。
救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551-1552年通过的法令提出了如何募集济贫资金的问题。政府把工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上。但是，行政规定是一回事，执行起来却是另一回事。玛丽统治时期（1553-1558年）又恢复了许可证制度，其他内容和以往法令基本一致（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,Frank Cass Co.Ltd.1965,p.57.）。伊丽莎白统治（1558-1603年）初期，对募集济贫资金做了进一步规定。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制手段；交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上有一些区别。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这说明16世纪中叶以后通过教会和个人努力很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的贫民。因此，实施强制性征税势在必行。这一时期任命征税员是一项艰巨的任务。不仅任命时间一再改变，对拒绝任职者的罚款也逐年增加，如在爱德华六世1552-1553年的法令中规定罚款是20先令，两年后玛丽女王1555-1556年的法令中罚款数额增加了1倍，在不到10年的时间（伊丽莎白1562年的法令中）又增加到10镑，但仍然有人宁愿挨罚也不愿当征税员。这也从一个侧面反映了该项工作的艰巨性。以上法令基本反映了16世纪中叶以前政府对流民惩罚为主、救济为辅的态度，同时包含济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达二十名之多。为什么仍然盗窃横行呢？”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又并不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，随后就送掉老命。”（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，34页。）
伊丽莎白统治中后期和斯图亚特王朝前期立法的发展，主要体现在伊丽莎白济贫法的制定与实施上。伊丽莎白济贫法是前期法令的总结和议会激烈斗争的产物，是政府长期思考和实践的结果。从议会辩论的档案资料来看，辩论的焦点是惩罚还是救济，这反映了当时人们对济贫问题存在着较大的分歧。前期的争论主要围绕1572年和1576年法令，后期主要针对1597年法令。经过充分的辩论和酝酿，法令最终出台。在这个时期里，法令在内容上有一些变化和补充，反映了人们认识上和观念上的一些变化。1572年法令恢复了严刑峻法，规定凡年龄在14岁以上的流民均要施以鞭刑，并用圆周1英寸的灼铁烙穿耳朵的软骨，永远打上流民的烙印。有主人者须为主人服劳役一年。第二次被捕的流浪、游荡或乞食者将判死刑，除非有人愿意收留其为奴两年。第三次被捕者将无可赦免地被判死刑。法令提到对贫穷的移民也按流民处罚，运送他们来的人要被罚款，一个移民罚款20先令。法令要求对每个居民进行财产评估，确定每周应交之税款，由市长和治安法官任命征税员和管理员负责执行。凡拒绝担任该职者不再罚款，而改为监禁，直至服从为止。该条款说明此时罚款和行政手段已经不起作用，只有通过司法途径来解决济贫官的任命问题。这再一次证明了济贫工作的艰巨性，以及官员们思想上的分歧。1572年法令与以往不同的是实施强制征收济贫税。由原来自愿的慈善行为，改为按财产比例交纳，交济贫税成为人们必须履行的法律义务，济贫资金开始实现由“募”向“征”的转变。用法律代替劝说，用强制代替自愿，用征税代替募集。至此初步形成济贫税制度，使济贫税纳入了法制的轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，通过法律手段解决了慈善和道德所不能解决的问题。1572年的法令未提出解决健康流民问题的有效办法。这个方面的不足在4年后通过的法令中得到解决。1576年法令中最重要的规定是，要求每个城市、自治镇和集镇治安法官应为流民提供生产资料，“让有希望的年轻人习惯劳动，并在劳动中成长，而不是游手好闲……并使其他愿意或需要工作的人也有工可做”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief.p.72.）。法令还要求每个郡都要建感化院，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。可以说，1572年和1576年法令奠定了英国济贫法的基础，到1593年时，政府颁布法令废除对流民施以死刑、监禁、烙耳等血腥条款，但并未取消体罚，愀复了有关鞭刑的规定。从此英国立法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，政府管理济贫的轨道。
1597年法令是一部十分重要的法令，它为近代济贫思想奠定了基础。传统认为“旧济贫法”是1601年法令，但事实上1601年法令只是对1597年法令的补充和修订。虽然1597年法令最初只是作为临时措施通过的，但对流民问题的全面讨论是在1597年而不是1601年。1597年法令是经过充分酝酿而产生的一部有关流民的法令（注：T.H.Tawney,The AgrarianProblem in the Sixteenth Century,Longman,1912,p.270.）。法令对救济方式及官员的责权做了详细规定。整个16世纪，议会在流民问题上的观念和态度前后发生了显著变化。亨利八世统治时期，议会企图通过严厉的惩罚手段解决流民问题。政策上的变化突出反映在1576年法令中。立法者不再把流民、流浪、乞食完全归于懒惰、厌恶劳动等个人原因，而是认识到有社会经济的原因。因此尽量为失业者提供条件，加以安置。这种观念的变化也体现在对待健康流民的态度上。1597年，随着观念的改变，政策上又进一步发生变化，对流民最严厉的惩罚取消了，立法的主要内容是济贫问题。1597-1644年是英国济贫史上的一个特殊时期，伊丽莎白济贫法就是在这个时期实施的。法令的重点把对健康者的惩罚转移到为失业者提供工作上，对无劳动能力者继续实施救济；当然惩罚依然存在。这个时期救济制度趋于完善，议会在这个问题上的立法阶段基本结束。枢密院的监督执法作用显示出来。都铎时期制定的法令的效果在斯图亚特前期得到充分体现。1601年通过了著名的“伊丽莎白济贫法”，该法令只是对1597-1598年法令的修订，改动并不大，这就是习惯上所称的“旧济贫法”。它为英国济贫制度的建立奠定了基础，以后10年又做了若干补充规定。1601年济贫法的基本思想一直执行到1834年济贫法修正案颁布。济贫法修正案习惯上被称为“新济贫法”。新济贫法吸收了1601年旧济贫法的基本原则，保留了它的重要条款，使修正后的立法更趋完善，为当代福利国家的形成奠定了基础。
