史学人家 2008-2-19 20:00
政府、商人与民众——试论陶澍淮北票盐改革
——试论陶澍淮北票盐改革
倪玉平
作者简介：倪玉平(1975—)，北京大学历史学博士，中国社会科学院经济研究所博士后。
盐业史研究 2005年1月
摘 要：盐政的核心是税收，其关键是征收盐税。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。至陶澍改革前，两淮盐政日暮途穷，政府盐课无着，商人纷纷困乏倒闭，民众违法食私，三者利益均受损害。陶澍改革，通过调整这三者之间的利益分配格局，使得此次改革获得巨大成功。
关键词：陶澍；淮北；票盐；改革 中图分类号：K249．3
文献标识码：A 文章编号：1003—9864(2005)0l—0003—10
赋税征收为国家机器的正常运转提供物资保证，也是形成国家经济能力的根本途径。封建社会，食盐作为一种为大众生活所不可缺少的必需品，被排斥在商品市场自由供销体系之外，成为食盐专卖①。
盐政的核心是税收，其关键是征收盐税(盐课)。清代盐政纷繁复杂，尤以两淮为最。作为最重要的产盐区，两淮盐课收入在清政府财政中占有重要地位。道光朝的著名疆吏、盐务问题专家陶澍首倡淮北盐政改革，废除总商，推行票法，意在打破自明中叶以来盐务管理和盐课征收上实行的国家特许专商经营和引岸制度的“纲法”体制②。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。本文欲通过此个案，研究主政者是如何理解、寻找与调适“均衡点”，如何在维持社会各阶层、各集团利益大致平衡的情况下，达到自身利益的最大化。
一、改革的动因
清前期的财政体制处于一种均衡状态，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”③。然而，这种均衡只是在现有约束条件下的较佳状态，而非最理想状态。非均衡状态的出现，是制度创新的诱导因素，但非均衡不一定导致制度创新，只有在相关经济主体具备了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性，并推
动制度变迁。
制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法体制在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的变革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，不能够实现从纲法到票法的转变，这种锁定状态的打破必然引进政府的强制性行为。那么，推动这场变革的动力
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① 专卖制度和商品经济的共同点都是商业行为，都是以盈利为最主要目的，但专卖是以政治力量介入，通过垄断人们不可缺少的部分商品来分割商人利润，以达到增加财政税收的目的。
② 关于陶澍淮北票盐改革，学术界已经有过诸多研究，如陈锋：《清代盐政与盐税》(中州古籍出版社，1988年版)；方裕谨：《论道光十二年淮北票盐之制的实行》(《盐业史研究》，1996年第3期)；段超：《陶澍与嘉道经世思想研究》(中国社会科学出版社，2001年版)等，但他们大多从制度本身的演变过程人手，而较少关注政府、商人与民众的关系。
③ “帕累托最优状态”是指资源配置应达到这样一种状况，即无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损，也就是说，经济运行所达到的效率已经使一部分人处境的改善必须以另一些人的处境恶化为代价。
何在?综合钦差大臣王鼎、两江总督陶澍等人的奏折，可知现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面：
首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”①等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万两，亦由浮费开支。
淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年(1830年)加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”②。此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三四千两。“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价。”③据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。
其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”④。
总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三四千万两，盐之运销转运裕如。到道光十年(1830年)时，已仅剩下数十家，资本不足一千万两，且多为借款⑤。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万两，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”⑥。另外，运商请引行盐，必先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”⑦，同样增加运商成本。
僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过浚，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，运费增加，又误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。
其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬高盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，
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① “乏商月折”，系豢养困乏盐商子孙，按月折取银，多用至十余万两。
② 中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折(以下同类档案省收藏单位)。
③④⑤ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。
⑥⑦ 《朱批奏拆·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。
甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”①。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。
盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一。余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141000余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”②。道光八年(1828年)奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊之今极矣”③。
其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。雍正时即有人指出：“今日私贩之卖私盐，盐商之夹带私盐，皆数倍于引盐数目。”④道光十年，两淮盐政钟灵在奏折中提出：“总计私盐倍于官额”⑤；包世臣则曰：“两淮纲食引地，无论城市、村庄，食私者什七八。”⑥日本学者佐伯富亦曾做过判断：“在清代，人民食盐的消费量基本上有一半来自私盐。”⑦盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐成为民众的必然选择。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：
灶私。盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”⑧。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐”，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。
脚私。埠头串通商伙，从中克扣应给船户的运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私盐，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”⑨。为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹消，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。
粮私。又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运”⑩。
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①⑧ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。
② 单渠等撰： 《(嘉庆)两淮盐法志》卷十五《转运十》，同治九年扬州书局重刊本。
③ 包世臣： 《小倦游阁杂说二》， 《安吴四种》卷五，光绪十四年刊本。
④ 卢询： 《商盐加引减价疏》， 《清经世文编》卷四九《户政二四》。
⑤ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十一月二十一日，两淮盐政钟灵折。
⑥ 包世臣： 《小倦游阁杂说》， 《安吴四种》卷五。
⑦ 左伯富： 《清代盐政之研究》， 《盐业史研究》，1994年第4期。
⑨ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。
⑩ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年九月十五日，两江总督陶澍折。
官私。官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”①，官衙形同虚设，弊端百出。
邻私。其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，人楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”②。
以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的三分之一。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的四分之一。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示：“近来淮引滞销，以致课迟运绌。”③迄至改革前的道光九年(1829年)，两淮盐引的滞销仍在三分之一以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数④。盐运不前，滞销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有⑤。
与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年(1822年)清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。
简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度的损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。
二、改革措施的分析
制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途：
一由垣商纳课。招来殷商令其认课包纳，灶盐悉归该商经理出卖，寓散于整，较为扼要。但两淮池个鐅半系灶产，业已听命商人，不会情愿重新整合。况且商人惟利是视，秤收则勒以重斤，借贷则要以重息。灶不乐以盐归垣商，垣商亦必无资完课。
一由场官收税。就各场产盐引额摊定课额，商贩先向场大使报明认买斤数，照额纳课，赴各场配买盐斤。但产盐最多之伍祐等场，照引定课，应征银六十余万两；梁垛等场，亦应征银二十余万两， “盐场微员岂能任此巨帑?”况试行之初，额难悬定，若听其尽收尽解，难保无匿报侵欺。兼之场署多在海滨，既无城廓之防，又乏营汛之卫，征解亦恐疏虞。
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① 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。
② 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十六年十一月十二日，两江总督陶澍等折。
③ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光元年八月二十一日，户部尚书英和等折。
④ 《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光十九年二月二十四日，两江总督陶澍折。
⑤ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十一年正月十三日，两江总督陶澍折。
另有课归场灶。具体做法是，灶户与盐贩自相交易，由官府确定灶数，并令灶户将额引盐数与余盐数报于场官，场官查核并记录，比照引课，酌定额盐课数，不论富商与小贩，均可向灶户买盐，灶户于售盐时纳课，买盐者将盐运至何地销售，任何人不得干涉，形成人人可以从灶户买盐，贩盐者处处可以卖盐的局面，“数十万私枭不禁自绝，货运小贩皆化而为良”①。针对这一建议，陶澍前任、两江总督蒋攸铦等回应六不可行：两淮场灶向有商亭、灶亭、本池、客池之别，灶亭、客池多系极贫极累之户，若买盐之银先入灶户，“此等穷极无聊之辈，既无身家，又鲜廉耻，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售无征，即使察出隐漏及欠课不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮盐额产最广，引地最大，“一旦全撤藩篱，任其自便”，则偏远之地运费加重，盐商裹足不前，“名虽淮盐引地，实则各属邻私”，不可行者二。不凭引目随处贩卖，“则场灶之透漏便捷而贩私无课，获利较多”，必然遍地皆私，无可防范，不可行者三。向来盐课归商，灶丁止纳折色，每遇蠲缓，在折色而不在盐课，若盐课归于灶户，遇灾无法征正课，不可行者四。两淮场灶皆在濒海之区，盐课无处存放，日日会差护送，又“不胜烦扰”，不可行者五。淮盐之根窝价值千余万，“一旦废弃，顿失所依”；又有世业盐务之捆工等，“若遽零星散失业，则数十万穷黎流离失所”，不可行者六②。
即便如此，以上诸法所提供的视角与思路，却为陶澍的票法改革提供了有益的参照，票法改革也的确大量吸收了其中的一些措施。道光十二年(1832年)二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。
为什么选择淮北而不是淮南呢?两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；两淮盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北
最甚；其效也，淮北最速”③。由于陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”④。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法⑤。
改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。
淮北纲盐共行41州县，陶澍表示：“近虽商疲引积，而其中尚不属极弊之地，仍有人认运者仍令商办，如商力支绌不能兼顾者，则实行官督商运，一切均照旧办理。”除此之外，安徽的风阳、怀远、凤台、灵壁、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长(该处运道例由山阳、宝应人高邮湖，与淮南引地错杂，仍归商运，以固淮南盐引)，河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，共22州县例由湖运，系淮盐极滞引地，“久已商疲课欠，配运不前”；江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、
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① 《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光九年九月初八日，御史王赠芳折。
② 《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光十年二月初五日，大学士两江总督蒋攸铦等折。
③ 魏源：《淮北票盐记》，童濂编：《(增订)淮北票盐志略》，同治七年木刻本。
④ 《清史稿》卷三九七《陆建瀛传》。
⑤ 新制度经济学家普遍认为，制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。经验对于中国这种人口流动性小、安土重迁的社会尤其重要，且愈是经过前代生活证明有效的，也愈值得保留。根据前朝或同时代业经试行有效的经验，行为人会获得推行改革的巨大心理优势。
赣榆、沭阳8州县，向因私盐充斥，官盐滞销，其钱粮均由盐纲商人摊带，食商配运亦复寥寥无几，以上共计30州县。另外，海州、安东两州县例不销引，特别是海州，向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇。交付私枭转卖，一经拿获，枭贩必藉口买自筹担，“而私运之扫丁与得贿之兵役，皆可藉此置身事外”，因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐，这样，淮北首批实行票盐之制的州县为32个。次年，因试行获得成功，陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。
淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点：
其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、籍贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、籍贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司，以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。
此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买①。但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年(1838年)二月，票盐开局时，到场资本有200余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买②。
其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。按新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减三分之一，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘③。向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。
票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。
其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻扎。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。
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① 童濂：《酌定票盐验赀章程禀》，道光十七年二月，《(增订)淮北票盐志略》卷四下《设局》。
② 陶澍：《奏明票盐验资挂号章程附片》，道光十八年二月十三日发折，童濂编：《(增订)淮北票盐志略》卷二《改票》。
③ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年二月初十日，两江总督陶澍折。
肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利实行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。
由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明；如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。
其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役一人，头役一人，散役八名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总三员，把总四员，外委四员，兵二百七十名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪①。为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工要以销盐为定，如果票盐溢销，按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，即照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，役则撤换。另外，如能查获私盐，则照价变价充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪②。
加强对黄河两岸渡口船只的管理，是缉私的又一重要方面。私盐运销几乎均渡过黄河，黄河渡口本有定所，各河厅所辖多者五六处，少者二三处，其渡河船只多由河防官员管理，只要能将两岸渡口认真稽察，不许渡船载运私盐，则盐枭之盐可绝。因此，责成黄河北岸之邳北、宿北、桃北、外北、山安、海安，南岸之睢南、宿南、桃南、外南、海防、海埠等十二厅营督率文武汛官稽察。另外，陶澍还与直隶配合，严禁漕船盗卖芦盐，“以清粮船夹私之源”。并传令两淮盐务官员，“倘粮艘中有大伙带私者，即当一体兜拿”③。他还派文武大员于黄河南北及淮扬等处漕船必经之处，严密迎查，“即寓催趱于查缉之中”。通过严密堵缉，漕私渐少，“回空归次亦较前迅速”④。
清代的盐业流通领域，存在着政府、商人、民众这三大利益主体，互相制约与牵制。淮北票盐改革前，由于受到滞销、浮费、走私等因素的影响，导致政府、商人与民众三者的利益受到损害。陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，只能随销售量的增长而增长。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍通过市场竞争的方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。
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① 俞德渊、邹锡淳：《筹议设卡防私章程》，道光十二年。童濂编：《(增订)淮北票盐志略》卷五《设卡》。
② 对于加大官员缉私力度的考核，其意义不可低估。根据小偷和守卫的博弈模型(“激励的悖论”)可知，在守卫可以选择偷懒还是尽职的情况下，加大对小偷的惩罚力度对抑制偷窃只是在短期中有作用，长期中只是使守卫偷懒的机会增大而不会减少发生偷窃的概率，长期中真正能抑制偷窃的是加强对失职守卫的处罚而不是对小偷的处罚。如果把小偷和守卫博弈中的小偷理解为清代大规模存在的走私盐犯，把守卫理解成清代负责缉私的政府力量，那么此“激励的悖论”的意义就是，如果政府力量有松懈失职的可能性，那么只是加大对走私盐犯的惩罚力度只是在短期中对抑制走私有所作用，长期中不一定有效果，长期效果必须靠加强对相关执法部门的监督和失职行为的查处来保证。
③④ 陶澍： 《再陈回空粮船未便任带芦盐折子》(《陶文毅公全集》卷十五《盐法》)。
