史学人家 2008-2-19 20:00
论晚清的铁路建设与资金筹措
论晚清的铁路建设与资金筹措
芮坤改
历史研究199504
经济史199505
晚清铁路建设是中国近代史研究中的一个重要问题。本文拟考察晚清铁路建设的资金筹措及政府政策的变化，以便更全面地了解我国早期铁路的发展过程。
一
甲午战争以前，中国的铁路基本上都是以试办的名义修建的。
中国第一条铁路唐胥铁路，由开平矿务局出资修建。１８８６年开平铁路公司成立后，招集商股银２５万两收买唐胥铁路，并将铁路由胥各庄展筑至阎庄。这条铁路距离较短，又是运煤急需，所以筹集商款还不太难。当开平铁路公司（不久后改名为中国铁路公司）准备修筑由阎庄经大沽至天津长约９０余公里的铁路时，即遇到筹措资金的困难，仅招到商股银十余万两。李鸿章于天津支应等局借银１６万两，但仍与预估数额相差很大，于是公司借了第一笔铁路外债，向英怡和洋行借银６３万余两，向德华泰银行借银４２万余两，“然后津沽至阎庄一百八十里，始得告成”［①ａ］。与此同时，台湾巡抚刘铭传也奏准修筑台湾铁路，原议由商招股银１００万两，但是将要动工时，各商却持观望态度，不仅不续交已认股份，已交的３０余万两现银也撤出。刘铭传于是奏请改归官办，筹拨官款修筑，陆续筹措闽省协济银、海关洋药厘金及其它官款，才勉强由基隆修至新竹，约１００公里，历时７年多。
可见，在铁路建设初期，清政府对铁路资金的筹集并没有什么规定，由于官商不睦及商资有限等原因，资金的筹措并不顺利。
经过激烈争论后，１８８９年清政府决定修建芦汉铁路，但在资金筹集问题上发生分歧。总理海军衙门奕睘等人因为有办理铁路事务的经验，深悉仅恃商力难以承担芦汉铁路这样的庞大工程，上奏建议招集一定商股，但此事既为自强要策，还需要官帑接济，“其商股帑力不足，则尤以洋债为挹注之资”［①ｂ］。奕睘等人对商款并不抱多大信心，而是主张依靠官帑和外资。
奕睘等人的筹款办法是可行的。当时，中国的资本主义经济还很薄弱，清政府的财政也十分困难，而铁路早修一日，即可以早受一日之益，所以，适当利用外资，对铁路建设不无益处。早在几年以前，李鸿章受郭嵩焘、马建忠等人影响，就提出要进行大规模铁路建设，议借外资是不可免之事，“现值帑项支绌之时，此宗巨费，欲筹之官则挪凑无从，欲筹之商则散涣难集……暂借洋债，亦系不得已之办法”。他还考察其它国家的铁路建设，认识到各国也大多利用他国资金建路，“鲜有自力能成者”。而且，借债筑路与借债济军饷不同，因为铁路建成后，“则本息有所取偿也，而国家所获之利又在久远也”［②ｂ］。所谓国家之利，即可以“用洋人之本，谋华民之生，取日增之利，偿岁减之息”［③ｂ］。
然而，当时具有这种认识的人还不多，绝大多数人反对借用外资。因此，奕睘等人的筹资建议招致很多人反对。黄体芳两次上奏“专止洋债”，潄＠③奏称“铁路不可借洋款以自累”［④ｂ］，黄彭年也告诫清廷勿借外资，“免失大国之体”［⑤ｂ］。１８８９年８月，张之洞调任湖广总督后，也明确反对利用外资，提出不仅要自筹建路用款，而且还要自制铁轨。他还信心十足地宣称，“度支虽绌，断无合天下全力不能岁筹二百余万之理；中国铁虽不精，断无各省之铁无一处可炼之理……筹款如能至三百万，即期以七年，如款少，即十二三年，如再少，即十五六年，断无不敷矣。有志竟成，此无可游移者也。”［⑥ｂ］张的建议符合当时人的心理，所以得到多数官员赞同，奕睘认为“其论甚壮，其志甚远”，于是放弃借款计划，上奏建议由户部每年拨银２００万两，专供铁路之用，另外，“再加以海防新捐，分年办理”［⑦ｂ］。在奕睘奏折递上的同一天，即１８８９年１２月６日，清廷宣布：“请饬部岁拨的款二百万，不借洋债，不购洋铁，用蒇全工，如所请行”［⑧ｂ］。这是清政府明确提出自筹资金修建铁路的政策，反对借助外资修路。
１８９０年，因俄国正修建通往远东的西伯利亚铁路，觊觎中国东北，清政府决定修建关东铁路，以加强东北的防御能力。但是，因为已经决定不借外资，而国内资金又无法筹集，清政府只好停拨芦汉路用款，改做关东铁路之用。俄国闻讯后，加紧赶修西伯利亚铁路，清政府却心有余而力不足，不仅不能够增加投资，就连原定的２００万两也不能如数拨齐。清政府原定由户部库拨１２０万两，各省每年拨５万两，但是，各省大多拖延观望。不久，为筹备西太后六十大寿，户部也将铁路经费暂停拨放，资金来源枯竭。１８９４年，东北铁路工程不得不停工，直到甲午战争结束才重新开工。自１８８９—１８９４年，清政府仅建成唐山至山海关１５２．２公里的铁路，其间，还以贷款形式借用了英国汇丰银行、德国德华银行的资金（数目不详）［①ｃ］。从初期铁路建设来看，铁路发展的最大障碍是资金困难。
二
甲午战后，清政府更进一步认识到铁路的重要性，决定速修津芦铁路和芦汉铁路。然而，这时中国的国际地位骤然下降，国力更加衰弱，西方列强纷起瓜分中国之心。在这种背景下，铁路资金的筹集成为清政府面临的一大难题。
尽管由于战争军费等开支和战后赔款为数甚巨，清廷财政较前更为窘困，但仍决定只筹集国内资金，谕令“津芦一路所需经费，著户部及北洋大臣合力筹拨”，芦汉一路，“道里较长，经费亦巨，各省富商如有能筹至千万两以上者，著准其设立公司，实力兴筑，事归商办，一切赢绌，官不与闻”［②ｃ］。实际上，户部仅拨津芦一路银１６０万两，另外，北洋大臣王文韶筹借银６０万两，督办大臣胡燏芬息借商股银４０万两。由于经费仍不充足，胡燏芬上奏请借外资。芦汉一路，议定由富商集股兴办后，即有许应锵等人自称集有巨额资金，要求承办。清廷命直隶总督王文韶、湖广总督张之洞会同办理，“著该督等，详加体察，不得有洋商入股为要”［③ｃ］。至７、８月间，查明许等人的资金均非华资，他们实际上是替英美两国资本家揽办。这样，官款无着，商办无力，铁路建设几陷于停顿状态。
甲午战后，以张之洞、刘坤一为代表的一部分人，已意识到只靠筹集本国资金不可能迅速建成铁路，因此转而主张利用外资。张之洞和王文韶奉命会商修筑芦汉铁路办法，于１８９５年９月２日联衔上奏，陈明形势严峻及修建铁路的迫切性，指出“洋股必不可恃，华股必不能足”，只有“暂借洋债造路，陆续招股分还洋债之一策，集事较易，流弊较少”［④ｃ］。此时，法国已掠得龙州铁路的建筑权和经营权，俄国也要求在东北借地造路。总署权衡利弊，主张借款自造抵拒俄国的要求，认为“尽管岁息难偿，何容更借巨款”，然而如果仍然坚持这种观点，“则东三省必为俄所蚕食，而所造之路，将永无归还中国之期”［①ｄ］。然而，没等中国借定洋款，俄国已经攫取了横贯东北的东清铁路的承办权。总署经历此事后，也意识到必须改变以前的政策，对筹款途径，不妨略予通融。清廷别无选择，只好同意芦汉铁路和津芦铁路借款修建。此后，在不长的一段时间内，又连续签订一系列铁路借款合同。在这个时期，清政府采取的借债筑路政策，具有以下特征：
第一，借债筑路是形势所迫。甲午战后，中国成为列强竞争的场所，它们以掠夺铁路利权作为瓜分中国的手段，企图以直接投资的形式承办铁路。俄、法、德等国就是如此。外国承办铁路较借款自建铁路损失利权更大，因为各路的“一切用人行政我国不能过问也，且采矿、设警及行使钞币等特权亦为其所夺，东清更于前数项之外有伐木征税筑港等种种特权。沿路所经，俨然成一各该国之领土”［②ｄ］。借债造路，尽管也损失了一定利权，但较由西方列强直接承办，至少在名义上清政府对各借款铁路仍拥有主权。由于本国资金不足，铁路建设只有两条路可走，或者放弃修建，或者借用外资补充国内资金之不足。如果放弃修建铁路，中国将更处于不利地位。也正因为形势严峻，这时的借款条件都比较苛刻，并以国家作保，在一定程度上损害了中国利权。
第二，清政府借债筑路，有均衡列强在华势力的目的。西方列强以掠夺铁路利权为手段，企图瓜分中国，清政府却无力采取强硬措施予以回击，只有尽可能采取牵制策略，使“铁路对于借款营造之国，不与其占夺保护之地相连，以毒攻毒”［③ｄ］，以使列强势力互相牵制，免于被瓜分的危险。如在东北地区，当俄国据有东清铁路和南满支路特权后，张之洞即建议总署借英款建关东铁路，以便“使俄从中有阻隔，彼尚有所顾忌牵制”［④ｄ］。于是，清政府与英国汇丰银行签订《关内外铁路借款合同》，以阻止俄国势力南下威胁北京。由于同样原因，山西商务局与俄国签订《柳太铁路合同》后，又与英国福公司签订《合办矿务章程》，允许“福公司添造分支铁道接至干路或河口以为转运该省煤铁与各种矿产出境者”［⑤ｄ］。在东部沿海，清政府原准备采纳容闳的建议，利用美国资金修筑津镇铁路，以制衡德英势力。但是，德国拒绝津镇铁路通过山东，英国也极力要求建筑此路，以扩展自己的势力。总署于是决定让英德合办全路，以使其互相牵制，与英、德合订《津镇铁路草合同》。在中部，芦汉铁路的比利时借款，因有法、俄的支持，几次翻议，始终达不成正式协定。盛宣怀等人迅速与美国签订了《粤汉铁路借款合同》，一方面阻止了英国觊觎此路，希望以此与香港连接、控制南半个中国的企图；一方面促使比利时迅速达成了借款协议。均衡列强势力的意图，在清政府签订各个借款合同过程中，都有明显的体现。
第三，在上层统治集团中，对借债筑路的政策并没有达成共识。张之洞和盛宣怀等人，希望借助外国资金和技术来启动中国的铁路事业。清廷只有总署支持这一计划，而其他大多数官僚则持反对态度。清政府尽管批准了很多铁路借款合同，但是，促使它批准的动机，与其说是为了推动经济发展，倒不如说是迫于帝国主义的压力。当铁路总公司成立后，《北华捷报》曾评论清政府对外资的态度，“虽然职权从张总督手里转移到盛督办手里，原来只用本国资金的念头肯定并没有放弃……对于外国人控制的不正常的恐惧，已经在政府心目中成为一种吓人的东西……我们看不出目前中国对于使用外资同六年前张总督最初暗示修建铁路时对使用外资的态度有任何差别”［①ｅ］。
正由于借债筑路的政策具备上述特征，所以遭到大多数官吏的抵制，广大群众也不理解，不久，即在全国范围内掀起反对借债筑路的自办铁路运动。
