史学人家 2008-2-19 20:00
晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制
晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制
贺跃夫
中山大学学报：社科版199504
中国近代史199601
〔摘要〕 学术界一般认为，县级衙门是清朝国家对地方控制最基层的行政设置。本文考察县以下行政官署的设置及其职能，说明清代的县级衙门并非皇朝统治的终点，巡检司署等基层官署是相当一部分州县中位于县级行政衙门与村落之间的重要基层官署。然而，无论是县级、还是次县级的行政官缺，到晚清时均并没有随着人口的巨大增长与乡村社会管理的复杂化而增加，巡检司等官缺反而减少。其原因应从传统中国皇权与地方绅权的既相互依存，又相互竞争与牵制的复杂关系中加以理解，太平天国以来，随着团练的广泛兴起，地方绅董依赖团练局所等非正式机构，在功能上逐渐取代官方的行政官署，成为晚清乡村社会的主要支配者，从而使晚清基层行政官署萎缩不振。
〔关键词〕 皇权 巡检司 社会控制 团练局 绅权 绅董
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传统中国国家与社会的扑溯迷离的关系，始终是中外史家十分关注的研究对象。早在40年代，费孝通先生即已注意到传统中国从县衙门到每家大门之间的一段情形“是最重要的”，他认为“这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键，如果不明白这个关键，中国传统政治是无法理解的”〔1〕。 近年来中外学术界均较注重对中国基层社会结构的研究，取得了不少研究成果。已有的研究论著已充分注意到清代地方行政官僚规模甚小，与西方的君主专制国家形成鲜明对照，如有人指出，18世纪末中国每一县官统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官统治的人口是3千人。〔2〕这些研究一般均认为清朝国家对地方的行政控制只到州县级衙门，县以下的基层社会基本上是属于地方绅权与族权所控制的领域。本文试图利用地方文献考察通常为历史研究者所忽略的县以下行政官署设置及其职能，说明清代的县级衙门并非皇朝官僚统治的终点，巡检司署等基层官署是相当一部分州县中位于县级行政衙门与村落之间的重要基层官署，它们的存在实际上使县以下析分出次县级行政单位成为可能。然而问题是到晚清时期随着人口的巨大增长与乡村社会管理的复杂化，基层官署的编制非但没有增加，反而减少。从它们的消长中可以动态地把握太平天国以后的乡村社会控制中代表皇权的官治与绅权自治之间关系的变化。
一、清代州县佐贰官、属官的职能及驻地
就地方行政单位而言，清代县级衙门确是最低一级的单位。但值得注意的是，州县官署的职官设置，除正印官县令或知州之外，还有佐贰官（县丞与主簿）和属官（典史、巡检等）之设。其中主簿为知县佐官，与县丞分掌一县之粮马、征税、户籍、巡捕诸事；典史则掌监察狱囚诸事，他们的官署通常在县城县衙之内〔3〕。 对本文课题来说值得重视的是县丞与巡检，县丞是一县之中仅次于知县的官员，为正八品官，与县主簿分掌一县之粮马、税征、巡捕、户籍等事务。与主簿不同的是，县丞不仅设有专署办公，而且一部分县丞署不设在县城，而设在县内其他重要城镇。如湖北天门县县丞署，始设于县城，乾隆九年迁至岳家口〔4〕；来凤县丞署在大旺司〔5〕。均是各县城以外的重要城镇。这些设于县治所以外的县丞署，有其固定的辖区，实际上可发挥一个次县级行政管理单位的功能，因而民间俗称其为“二衙”，是我们考察清代国家的基层行政控制网中一个不可忽略的官署。不过，县丞不是一个普遍设署的行政职位，到光绪时期，湖北省设有县丞的县只有18个，全国共设县丞缺只有345个〔6〕。
巡检司的设置比县丞广泛，清代州县巡检司缺合计千余个。作为知县的属官，巡检司为从九品官，掌缉捕盗贼、盘查奸伪之职。巡检司署通常不设于县城，而是在关津要冲之地（关隘）和离州县治所较远的繁华市镇地方，因治安缉捕的需要而设立。江苏江都瓜洲巡检司，设于仙女庙镇；江苏甘泉县的邵伯巡检司所在地邵伯镇，为水陆通道和商业集散地，据县城45里，还兼辖邻近的黄钰镇。〔7 〕巡检司不仅有固定的治所，而且一些繁杂地方的巡检司也有明确的辖境，如广东番禺县设有4个巡检司，除县治所（捕属）外，全县各乡均属各司管辖， 茭塘司所属有乡或村164个，沙湾司属112个，鹿步司属314个，慕里德司属525个〔8〕。南海县除捕属与九江主薄所辖之外，另设有五个巡检司， 各管辖5～28堡不等〔9〕。湖北江夏县也设有四个巡检司，其中鲇鱼司在县南，距县城5里，水陆所辖计120里；金口司在县西南，距县城60里，水陆所辖计150里；山陂司在县城南120里，水陆所辖150里， 浒黄司在县城北30里，水陆所辖100里，各司所辖的乡、里甲及场集明确〔10〕。从以上的举征可见，巡检司虽然只是县令的属官，其官署是县衙的派出机构，但事实上在部分基层墟镇中已形成一个有明确辖境的行政单位。如同治《番禺县志》统计该县社仓储谷量均以巡检司属为单位〔11〕。巡检司署设置较长久稳定的地方，民间也有以巡检司为区域单位的概念，如太平天国时期清军捕获的起义红兵，在审讯中不少自称为XX县XX司属XX乡人氏。〔12〕可见在官府及民间，巡检司实际上具备有某种基层行政单位的作用。
巡检司的职责虽以缉盗诘奸为主，但不同于驻防地方的绿营“营汛”，后者属于军队，而巡检是知县或知州的属官，仍是行政官员，其所依赖的缉盗的武装是本地“弓兵”，属于民兵。各巡检司拥有弓兵少则十数名，多则上百名〔13〕。这种拥有一定民兵武力的基层行政官署的存在，作为国家机器深入地方社会最基层的设置，对保障国家法律在乡村社会的贯彻执行和维护地方秩序有重要作用。一位曾在江苏靖江县任巡检的官员称：“巡检之设，职专缉盗诘奸，故其署多抗扼津要，……其阶虽卑，而责实重。虽列县属，而实有专制之权。盖许其摘发机密而望以曲突徙薪之功也”〔14〕。而且，巡检司除执行缉捕外，作为出现在乡村墟镇的国家官署，往往还协助知县履行其他职能，如调解民间纠纷，司法及社会救济等。一些巡检还有权对基层的粮食仓储——社仓进行监管。雍正二年广东社仓条约规定，对强借和不肯按时归还者，负责社仓的社正与社副可禀请巡检司追究，根据广东地方文献记载，各地的巡检司或者直接“董其事”，或者监督主持社仓的士绅，协助追回拖欠未还的仓谷〔15〕。从地方历史文献中还可看到巡检司赈济灾害、安定民心和维持地方治安等方面布告，其官印在基层集镇也具有官方权威，显示了巡检司对乡村社会的多方面行政管理职能〔16〕。《江夏县志》总结了巡检司在该县基层社会控制中的作用，该县设有四个巡检司，“以四境辽阔，知县不能日遍历於乡村，故以耳目寄之四人，各察其所分治之地以告於知县，岁有丰歉，田有肥硗，民有秀顽，俗有美恶，皆其耳目所闻见；知县复从而审察之，则巨细无遗，可以不劳而理。”〔17〕
简言之，巡检司在关隘及墟镇的存在，代表了国家机器对基层社会实行法律控制的一个重要设置。巡检司有固定辖境和治所，甚至筑有小城〔18〕，承担了多方面的社会控制职能，是清代州县以下最重要的一级基层行政设置，在功能上已颇类似于民国时代次县级行政单位的“区”的建制。由此看来，通常所认为的清代皇权统治只达于县级衙门的看法，并不十分准确。州县以下的巡检以及少数设治于墟镇的县丞署，把国家的法律控制带到远离州县城的墟镇，并向周边乡村辐射，构成清代乡村社会控制网中一个承上启下的重要环节。
二、基层官缺的设置与裁废
清中叶以后，随着人口的巨大增长和基层社会控制的复杂化，清朝国家如果要维持和加强其在基层的行政控制网，就必须相应扩大它的基层“管民之官”的官缺设置。在郡县制之下，这可以通过两条途径实现：其一是增加县级行政建制，其二是在州县以下析分出次县级基层行政单位。
从前一途径来看，自秦汉郡县制确立以来至19世纪，中国的人口增加了至少7倍（从汉代全盛期的6千万增至晚清时的4亿多）， 疆域也扩大数倍，县级行政单位的数目却没有相应增加。汉代全盛时期， 有1180个县，每县人口约5万人。如果按此县辖人口的比例， 到晚清应有8500个县。但略为考察各朝代的县数可以看到，自汉以后的1800余年间，县级行政单位的数量十分稳定，就各朝代全盛期的大约县数来看，隋朝为1255个，唐代为1235个，明代为1385个，清代雍正时期仅为1360个。考虑到随疆域的扩大与新县的设立，施坚雅认为，原有定居地区的县数量实际有所减少，不但很少析分新县，而且县的规模随朝代的更迭逐步扩大〔19〕。到19世纪县级行政单位平均所辖人口已超过30万，辖境也远远超出汉代县的面积。这一历史现象表明，历代统治者都没有通过增置县级行政单位来扩大其基层管理体制的规模。
既然县级行政单位大体稳定，没有随人口增长而相应增加，那么，随着19世纪以来人口增长与乡村社会的动荡不安，县以下增设基层理民之官，不仅为加强清朝国家对基层社会的行政管理所必需，而且巡检司署等基层官缺的存在及在乡村社会控制中所承担的实际职能也表明，析分出县以下的基层行政单位似乎是顺理成章的事。事实上，咸同时期关于加强地方行政管理的改革呼声中，有不少士人提议在州县之下增设“乡官”，加强官府对乡村社会的行政管理〔20〕。冯桂芬在《复乡职议》中更提出了一套变革基层行政体制，重构乡村社会控制体系的改革方案。他提出大幅度扩大巡检司的设置，州县以下，每五千家设一巡检，每千家设一正董，每百户设一副董，由这些乡官来公断民间纠纷，协助政府征收赋税和维护地方治安〔21〕。可见，在晚清关心地方吏治的士大夫眼中，增置县以下基层行政建制势在必行，且借鉴已存在的巡检司，也是可以实现的。
然而查考地方历史文献却会发现，巡检司等基层官缺不仅没有随晚清人口的增长而增设，反而减少。以县丞署而论，在湖北省即先后至少有五个县（蕲水、罗田、广济、石首、来凤）的县丞缺被裁废，其中两个是咸丰年间裁废的，一个为乾隆年间裁废，另两个裁废时间不明〔22〕。在整个清代县丞官缺数目都较小，且只有一部分县丞署驻于县城以外的基层地方，因此这个“二衙”并没有成为一个普遍设立于县衙门与乡村社会之间的中介行政单位，在清代乡村社会控制中所发挥的作用不大。
巡检司的数目较县丞多，在乡村社会控制中的重要性也大得多。但其官缺在清代设裁无常，也没有普设于所有州县，因而其总数少于州县数。据《光绪会典》所载巡检司缺，全国巡检司总数为1029个，不及县级行政单位数目（至光绪时期县级行政单位为1500多个），这表明并非每个州县均下设巡检司。在各省的分布也极不均衡。人口密度较大、社会治安较差而又有足够财政供养能力的省，巡检司缺较多。如巡检司缺数目最多的广东省有152个，在明代即是全国最动荡不安的省， 据一项依据地方志记载进行的计量研究显示，明代广东民变的频率居各省之冠〔23〕。同时广东也是经济较发达的省，尤其是珠江三角洲地区，到清代已是全国最富裕的地区之一，这些因素可能是广东省维持巡检司官缺数目最多的原因。
各州县巡检司设置的数目也不一，有的不设，大县则多者5个。 以湖北省为例，据《湖北通志》记载，有11个州县没有巡检司缺，26个州县设1处巡检司，23个州县设2处巡检司，7个州县设置3处巡检司，两个县设置4处巡检司。各州县巡检司的设置与否或设置的密度， 大体上是以地理位置、管辖面积、重要程度及地方事务之繁简而定。考察湖北不设巡检司的11个州县可以看出，除武昌为繁、难二字中缺外，其余10县均为简缺，而设置有3、4个巡检司的县，则均为要缺或最要缺的县。同一资料来源还显示，自明代至清，湖北先后设立的巡检司合计101个，绝大多数是在明代设立的，清代延续下来，少数于清初新设，清中叶已不再有新增设者，只有裁废者。注明裁废的巡检司共25个，裁废的时间：记清代者4个，太平天国时期或其后裁废者8个，其余13个情况不详。此外。还有8个巡检司虽然没有裁废，但无官署， 僦居民房或租用民房办公，注明的原因有三种情况：其一是一直没有建署，其二官署毁于水患后无力重建；其三毁于太平天国时期，毁后没有重建〔24〕。
湖北巡检司设置与兴废情况是否具有代表性？我们可将其与其他省份的情形加以对照。据浙江嘉善、镇海、桐乡、定海、余杭、龙游、平阳、青田八县志，该8县先后共设巡检司17个。其中有9个被裁废，另有两个无官署，赁民居办公，也没有清中叶以后添设者。此外，温州府明代共设有巡检司11个，清代从顺治九年至康熙二年先后裁废3个， 雍正时添设1个，此后至清末无增减，维持9个，总数比明代少两个〔25〕。从上述各州县来看，浙江巡检司设置情况与湖北大体相同。可以认为，以上所举证的湖北与浙江巡检司设置的情况，大体上反映了各省的一般情形。总之，以捕盗缉奸、维护基层社会秩序为主要职责的巡检司官缺，并没有随着19世纪以来社会动乱的加剧而加强，反而还被削弱，其官缺被裁废及部分巡检司无署办公，即反映了这一情形。
