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从宋代财政史看中国古代国家制度的地方化

从宋代财政史看中国古代国家制度的地方化

包伟民
(浙江大学历史系，浙江杭州310028)

史学月刊2007年第7期


本文所讨论的“制度”，指以国家法令或政令形式确定的规范，可称之为国家制度或狭义的制度。本文不讨论社会习俗意义上广义的制度，如“租佃制度”等内容。
国家制度起着规范人们行为的作用，因此是构成某一特定历史时期人类社会基本特征的重要内容之一，在史学研究中具有基础性的地位。
中国是一个地域广大的国家，江南塞北，大漠海滨，不同区域间无论是社会文化还是经济生活都存在着明显的差异。近年来，随着研究的深入，在社会、经济、文化等层面，人们对区域差异已有相当的认识，表现之一就是在这些领域区域史研究成果丛出，蔚为胜观。但在国家制度层面，传统的观念却还较多地影响着我们的认识。历来研究对传统国家制度之中央集权体制的强调以及近半个多世纪以来，大陆学术界在教条主义“历史理论”的影响下，重视“放之四海而皆准”，强调研究“规律”，都从不同角度影响着我们形成在对国家制度认识中重全局而轻局部的倾向。
数年前，笔者曾就制度史研究的议题，延集高明，专题讨论。(参见包伟民主编：《宋代制度史研究百年：1900—2000》，商务印书馆2004年版)当时也有不少议论涉及中国古代国家制度的地方化问题，然未能深入。现谨以宋代财政史的例证略陈余义。
所谓制度的“地方化”，指的是国家制度在制订与实施之中呈现地域性差异。产生这种差异的原因是多层面的，从制度制订者一方说，有主动与被动之别；从差异性现象的性质而言，则有法内与法外之异。
中国帝制时期的国家实行的是中央集权的君主专制政体，立法的基本精神是天下一体，海内通行，因此制度的制订不免常有因求一律，忽视地域差异，从而损害行政效果的现象。典型事例可举宋神宗新法时期在全国范围推行的免役法，但这一出钱代役的新法并不能全都适应全国不同地区的客观情形，因而成为反变法派指责新法的一个口实。虽然国家行政有时不可能不考虑到地域差异，历代立制，因地制宜、区别对待的事例也不少，总体倾向不免是重全局、轻局部。
但立法者的愿望与法令的具体实施常有距离。就宋代财政史的例证看，影响国家制度呈现地方性特色的主要原因，还不在于立法者对地域差异的认识，而是中央与地方财政的实际需要。
作为一个中央集权的财政体系，就其原则而言，中央政府所强调的无疑是天下一体，各地财赋通融均济。因此宋代各路负责财政事务的转运司长官的基本职掌之一，就是要足“郡县之费”(《宋史》卷一六七《职官志七》，中华书局点校本)。实际情形不免与此大相径庭。如果说北宋初期地方财政相对宽裕，中央政府也确能在一定程度上做到天下财赋通融均济，然大致从北宋中期起，赵宋政权对于地方财政的管理原则实际已发生明显转变。南宋胡寅(1098～1156年)在与上司的一封信中所言十分明确：“伏蒙谕以一路之资，供一路之费，此天下之正理。”(胡寅：《斐然集》卷一五《与置制参政》，影印文渊阁四库全书本)所说就是每一路分基本依赖本地财政收入、独立核算的理财精神。在各路分内部，可以说就是“以一州一县之力，供一州一县之费”。在这种各路州郡独立核算的理财格局之下，可以想象，各地财政收入与开支畸轻畸重局面会随之出现；相应地，州郡为了应对各自独特的财政局面，在财政的收与支方面也会因事创制，自行其事，从而使得本属天下一体的财政体制呈现一人千面之相，也就在情理之中了。
宋代地方政府在财政管理方面的因事创制，自行其事，集中体现在笔者曾指出的国家财务制度之地方化现象上，即调整国家财政制度，使之适应于地方的需要。在历史现实中，这种调整多属法外行为。主要表现如下：

账不上报

中央集权的财政制度之主要体现之一，是中央计司得以周知天下各级财务部门的收支账目。北宋元丰以前，诸路州军岁造计帐供省，三司得以总知天下岁收岁支总数。元丰三年(1080年)改州军供帐制度后，转运司除将各州军钱粮物帛等收支主项别造计帐申省外，还需上报一路《收支见在钱物状》，中央仍能借此知天下财计出入之大数。至北宋末年，这一制度虽未废止，但在国家财政管理的实际中，根据赋税制度的规定所征取的钱物正额与实际岁收之间以及中央规定拨留的财税与州军实际经费开支之间愈见脱节。到南宋，就更加严重，中央政府不知州军岁收岁支实数，已非一时一地的现象。宋廷虽屡次下诏，令州军供具出纳实数，但仅具文而已。当时的户部，除上供钱物外，仅能掌握各地常平钱谷、户口、税租(即两税正额)之数。但即便常平钱谷及户口、税租，诸路州军也多“迁延日月，不即供申”，户部无可奈何。(《宋会要辑稿》“食货”五六之六二，中华书局影印本)
两宋时期，中央计司曾数次编修会计录。北宋会计录一般都包括中央与地方的所有财政收支。而南宋庆元三年(1197年)所修《庆元中外会计录》，实际仅包括东南闽广诸路供输中都的钱物数而已，连支付蜀口御前大军的四川总领所的钱粮也未计入，各地州军经费出纳更无从知晓。(《宋会要辑稿》“食货”五六之六九)
现存文献所载有关南宋时期的财政数据，如上供、经总制、折帛、月桩、籴本等钱，无一不是中央计司征调地方财政的项目；南宋时期不仅如酒税等岁入不见于全国总收数，即如国家正赋两税的全国总收数也付诸阙如。

财不入库

两宋国家财务管理制度，对留供地方岁计财物的账务、仓库等方面都有严格的规定，以防官吏作弊。从北宋中后期起，随着地方财政预算的吃紧，州县财政在账务、仓库等各方面的管理制度均出现混乱，管理地方财务账籍的各种制度越来越无法落实。北宋末年讲议司论州县收支官物时已称，“账内官物与簿历不同，簿历内又与仓库见在不同。至有账尾见在钱物一二十万，而历与库内全无见在。攒造驱磨申奏，徒为无用之空文”(同前书“职官”六二之六○)。南宋更甚。绍兴二十六年(1156年)正月二十七日，权户部侍郎钟世明上言提到：“诸路州军钱物，并合隶军资库。近年以来，州军多将拘到钱物别置库眼赤历拘收，以为羡余之献、公库之用。”(同前书“食货”五二之三三)以致州军财赋，“惟凭赤历，难以稽考”(留正等：《皇宋中兴两朝圣政》卷五五，商务印书馆选印委宛别藏本)。
地方州军财不入库现象，原因无非有二：其一，州军防止上级计司非理“划刷”钱物，以保证本地财政开支的需要；其二，方便地方官吏营私舞弊。比较常见的是将大量财赋拨入公使库，以供官吏挥霍。绍兴二十八年湖北总领逢当霖上奏提到的一个例子是：“近年又复辄将在仓米斛出粜，取其价值，以资妄用，此殊可骇。”(《宋会要辑稿》“食货”五四之八)

赋不依法

宋初以来的制度，赋税课利的征敛有严格规定，创赋增税之权，集中于中央，不容地方染指，故立有“擅增岁赋法”(同前书“食货”六四之七六)。“在法：受纳应纳数外辄收羡余，或辄他用，及非法擅敛，并有断罪条法”(同前书“食货”一。之一三)。但由于地方财政入不敷出，大多亏空，完全按照国家法令征发赋税，根本无法满足上供及本地开支，因此州县多“不免创于二税之外，别作名色，巧取于民”(《晦庵先生朱文公文集》卷一一《庚子应诏封事》，四部丛刊初编本)，即于法外大量科敛。
一般来讲，地方政府在“巧取于民”的过程中，较少“凿空白撰”，(袁甫：《蒙斋文集》卷二《知徽州奏便民五事状》，武英殿聚珍本)多依法定赋税因缘延展，征收附加税，国家关于赋税征收的统一制度也因此演化出多种“地方版本”。
关于两宋地方税制的混乱，学者相关研究不少。除附加税外，笔者还曾归纳有科敷、征榷、科罚、行政手续费等几个方面(参见《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社2001年版，第170～183页)，具体不必赘述。这里仅举两则记载，以反映其严重的程度。南宋朱熹(1130～1200年)曾数次出守地方，当属廉吏。绍熙元年(1190年)朱熹出知漳州，曾致信刘钥：“诸邑惟漳浦最狼狈。诸事如鬻盐、子斗、折豆，皆非法。”但虽明知其非法，却又“坐视半年，未有可下手处”。(《晦庵先生朱文公文集·续集》卷四上《答刘晦伯》)这当然是因为这些“非法”之人为地方财政所必需，不能舍弃。又据记载，连州贵阳县地方财政“弊于吏奸”，乃至“人户二税入纳之数，官中不得而知，但以某押录名下每日纳钱若干，郡中督催，则吏分头任责，官中但给钞与之，就人户那借”。(《湟川志》，引自《永乐大典》卷一一九○七，中华书局影印本，第8417页)这就完全抛弃了国家二税入纳制度，可谓极端的例证。

贪赃枉法

前述地方财政种种地方化的表现，实质也就是非制度化现象，而又为上级计司不得不默许，结果之一，必然为地方官吏贪赃枉法大开方便之门。如二税苗米入纳，各地附收耗米，名目繁多。官吏缘此多收入己，简直顺理成章。地方官吏贪赃枉法，文献记载反映了不少，历代如此，多为学者所关注。其间名目百出，常超乎想象。
两宋财政制度的地方化现象当然不止于此，但这几方面可谓比较典型者，可以肯定。
人们对历史的认识，常受其所获得的信息——存世文献——的限制。历来研究传统国家制度，无不以正史、政书等文献所载朝廷政令为据。这些政令在各级官僚机构的传递过程中可能存在的“信息衰变”以及下级部门对这些信息的“接受程度”，都可能造成政令实施的变异。所以有学者强调要研究“活”的制度史(参见邓小南：《走向“活”的制度史——以宋代官僚政治制度史研究为例的点滴思考》，文载《宋代制度史研究百年：1900—2000》，第10～19页)，即着意于这种变异。可是由于除朝廷诏敕之外其他较低层面的制度记载不足，更由于制度的变异常为法外之举，很少直接见诸记载，“活”的制度史的研究无疑要求学者具备更犀利的眼光，更敏锐的问题意识以及投入更多的精力。
正如“地方化”视角所启示的，制度的制订与实施有时是“两张皮”，大一统帝国既然无法使天下真正做到“上下相维，轻重相制”(范祖禹：《范太史集》卷二二《转对条上四事状》，影印文渊阁四库全书本)，在帝国错综复杂的各机构的不同层面，与某一具体制度的利益关系也并不一致，因而可能貌合神离。如从宋代财政史的例证看，针对某一具体的赋役法令，在中央的决策(宰执)、行政(计司)与地方的督察(漕司)、执行(州县)等各不同层面，都可能有着不同的理解与利益诉求，从而造成它或多或少的法内与法外的变异。因此从各不同层面来观察它，既可加深对它的前因后果的理解，同时也唯有如此，才可能触及它在实施过程中的实际状态。
如果说历史学的实质就是在研究者的价值关联与客观历史事实之间构建特定关系，而且这种价值关联所反映的通常就是研究者的现实关怀，那么这种关怀显然来自我们对现实世界的理解与反思。因此治史既可为现实世界提供借鉴，现实世界也常给予史学研究以启发。在认同中国文化极强的历史传承性的前提下，现实世界所给予的这些启发之丰富，说它在世界各民族历史中独树一帜，并不过分。所以对现实国家制度的观察、思考与批判，也可能成为我们观察历史上国家制度的出发点。

收稿日期2007—02—26
作者包伟民，浙江大学历史系教授，博士生导师。