习斋 2006-10-15 16:11
合作灌溉的瓦解与江汉平原的农业旱灾
罗兴佐
三农中国2006-8-11
农业灌溉是农业生产中最需要合作的事项。人民公社时期的农村之所以能修建起完善的水利系统，并享受这一系统低成本的灌溉服务，除了国家动员外，还因为农村存在着广泛的合作。然而，自农村改革以来尤其是税费改革后，随着水利市场化改革的推进及乡村组织退出农户的生产环节，原有的合作灌溉模式开始瓦解，农民的抗旱能力逐渐衰减，农业遭受旱灾的可能性急剧增加。这种状况急需引起有关方面的关注。
税费改革与农民合作灌溉的瓦解
位于江汉平原的荆门区域，目前能够使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社时期修建的。人民公社时期，这些水利工程因在规模上与人民公社体制相契合而能得到较好地使用。如位于新贺村的新贺泵站为中型泵站，灌区覆盖了全公社80﹪以上的农田，抽水灌溉由公社水利员统一安排，以生产大队为单位，按田亩收取水费，在生产大队内，则由分管水利的副大队长安排本大队各生产队的抽水顺序，这样，泵站灌溉得到了体制的支撑，自泵站建成后至人民公社体制瓦解前，灌区范围内未曾发生过人为性旱灾。
1980年代中期后，国家启动了以市场化为取向的水利体制改革，其基本思路是由上往下放、由政府管理推向社会，由公益性、准公益性向企业化转变。但是，市场化改革后的水利工程单位面对的一个突出难题是如何与个体化的农户进行交易。税费改革前，虽然实行生产责任制，原先的组织基础已不复存在，但乡村组织通过统筹共同生产费仍然维持了以村民小组为单位的共同灌溉模式。统筹共同生产费构成了泵站与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。
税费改革后，共同生产费被取消，乡村组织亦被禁止插手农户的生产环节，泵站与个体化农户的供水关系便不能维系。因为市场化运作的泵站抽水成本高，其最小的抽水单位至少是一个村民小组的规模，单个农户无法承受泵站抽水的高成本，但在小组内，总有些农户想搭别人出钱抽水的便车，小组内没有任何办法排除搭便车者，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来了，原有的合作灌溉便瓦解了。
无奈又无序的小水利建设
农民合作灌溉的瓦解不可避免地引发了农民无奈又无序的小水利建设，其中最典型的是打井竞争。一眼机井的灌溉能力基本上可以满足农户的责任田所需，虽然投资在3000-5000元之间，十分昂贵，但因抽水方便，且免于与别人扯皮而深受经济条件较好的农户的欢迎。打井虽然能在一定程度上缓解个体农户的用水困难，但打井竞争的后果却是灾难性的。
首先，打井竞争使农户用水陷入恶性循环。打井竞争的后果是井越打越多，越打越深，2002年打的第一眼机井的深度为38米，2003年为40米，2004年达到42米，2005年则打到近60米。随着机井数量的增加，取水越来越难，出水量也越来越少，以致在2004、2005年的干旱中，即使有机井的农户也因灌溉不及时而导致水稻减产。其次，机井的使用将进一步瓦解原有的水利系统，严重削弱人们抵御旱灾的能力。水利建设是一项系统工程，它要发挥效益必须整体得到维护。在新贺泵站灌区内，农民大量打机井后便不再从泵站抽水，农户与泵站的联系被进一步切断，而若泵站长期得不到使用，其附属设施遭受人为破坏的情况也将更趋严重，最后可能导致泵站被废弃。
无序的小水利建设还容易造成灌溉中的混乱，如打了机井的农户和水源条件好又购置了抽水设备的农户，想方设法破坏原来小组共用的抽水机台，使其他的农户不能再用来抽水；水源条件不好，因无人组织而不能继续从小组原有机井中抽水的农户，则干脆将机井填塞，使大家都抽不成水；村庄地痞肆意霸占公共堰塘，阻止其他农户从堰塘里抽水。这种混乱的状况，加剧了原有灌溉系统的瓦解，从而大大降低了农民的抗旱能力，导致近些年荆门区域连续发生农业旱灾。
农业旱灾与水利政策反思
构成荆门区域农业旱灾的，除自然因素外，最主要的是水利的市场化改革和税费改革后乡村组织的退出及由此而导致的农民合作灌溉的瓦解。
从荆门的情况来看，巿场化取向的改革并没有取得预想的后果。一是供水巿场并未如政策设计者所期望的那样建立起来。农业用水市场的建立除了水利工程单位要转变经营机制外，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系，而目前，至少就买方来说尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存，必须解决两个问题：一是水能卖出去，二是卖水的钱能及时收上来。就前者，不仅受自然因素影响极大，而且农户还有许多替代性选择，经营者完全无法预测；就后者，水利工程单位面对的是分散的农户，农户是否合作放水本身就是个大问题。二是造成了农村中的强者对水资源的垄断。作为巿场化改革的后果，原有的水利设施无一例外为农村中的强者所拥有，不仅因为经济能力，更重要的是唯有他们所具备的狠气才敢于经营，因为他们有能力阻止他人搭便车，也正是因为他们的强势，在与村民的水资源交易中他们总是处于优势地位，容易损害多数农户的利益，或者因为他们垄断已有水利设施，导致其它农户不得不投资购买抽水设备、增加生产成本。
农田水利具有系统性和特殊性，它是准公共物品。以泵站为例，泵站可能为国家或集体所有，但泵站附属设施如渠道尤其是毛渠，泵站管理单位是没有能力去维护的。实行生产责任制后，农户拥有土地的使用权，没有农户的同意便不能侵占或损害农户的土地使用权，而若渠系得不到有效维护，泵站灌溉可能难以实行。人民公社时期水利工程能有效发挥作用，其奥秘就在于水利工程管理单位与相关的社队形成了专管与群管相结合的管理与维护机制，目前的困境在于，水利工程管理单位与相关的用水者缺乏共同维护机制，这种机制若要建立，水利工程单位就不可能是一个外在于用水者的企业，它必须通过中间组织而与个体化农民建立稳定的供水关系，在乡村组织退出而农民用水协会又不能起作用的背景下，它的效用就无法得到体现。
税费改革后，农田水利出现了三个明显的趋势：一是越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体；二是农村基层自治组织越来越弱化，正逐渐丧失组织农民的能力；三是无序的小水利建设进一步降低了农民的抗旱能力。这些趋势的发展意味着，水利工程单位越来越与乡村社会分离，水利工程单位与个体化农户之间正失去中间纽带而趋于断裂，农业遭受旱灾的可能性急剧增加。不扭转这些不利的趋势，农民的增收将会是一句空话，甚至还将危及乡村社会稳定和中国的粮食安全。
