习斋 2006-10-15 15:51
我国古代水权制度变迁分析
宁立波，靳孟贵
(中国地质大学环境学院，湖北武汉 430074)
1 春秋、战国时期
[摘要]通过对我国古代各历史时期水权制度变迁的分析，认为我国古代水权制度的特点在于：古代水权制度是统治者偏好的体现，并有强烈的路径依赖；古代的水权制度以国家正式制度为主，以乡规民约等非正式制度为补充；意识形态成为推进或阻碍水权制度变迁的主要力量；技术进步导致要素价格发生变化，诱致水权制度变迁。
[关键词]古代；制度；水权制度；制度变迁 [中图分类号]D922．66
[文献标识码]A [文章编号]1003-9511(2004)06-0005-04
[作者筒介]宁立波(1966—)，男，河南洛阳人，讲师，博士研究生，从事水资源经济的教学与科研工作。
“制度是社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往行为的框架”[1]，是经济增长的源泉，制度的完善程度决定经济绩效的高低。制度变迁是制度的创立、替代、转换与交易的过程。在我国部分地区水资源短缺已成为经济健康、持续发展的“瓶颈”，甚至开始影响居民的正常生活。我国水问题还有水质污染、用水效率低下、管理制度滞后等。实施水权制度创新是解决我国水问题的重要途径之一。水权制度是规范、约束人们用水行为的规则，其变迁过程直接反映着各个时期水资源的管理、开发利用特点。中华民族有着数千年的历史和文明，也有着数千年的水资源开发利用史和水权制度变迁过程，对其进行研究和分析，无疑将对我国现阶段水权制度创新有着积极的借鉴意义，也对我国的水问题的解决有着深刻的现实意义。
1 春秋、战国时期
从原始社会到奴隶社会，人们逐水而居。但他们更多的时候感受到的是水害而非水利，“汤汤洪水方割，荡荡怀山襄陵，浩浩滔天，下民其咨”[2]，洪水一到，田园被淹．人畜或逃或亡。因此，人们与水的关系最初是斗争，大禹治水的传说客观地反映了这一历史事实。《尚书·尧典》记载舜为司空，为百揆之首，职责是平水土。传说中的大禹“尽力乎沟洫”，据《淮南子·原道训》载：“禹之决渎也，因水以为师”，因势利导。终于“人得平土而居之”。
春秋、战国时期诸侯争霸，战火连年不断。到战国时代，新兴的地主阶级先后在各诸侯国取得政权，加速了生产关系的变革，促进生产力飞速发展，迅速提高了劳动生产率。同时，随着地主阶级掌握政权，变法势在必行。变法首先是从土地的所有制人手，土地所有权的改变促进了水利事业的发展。历史记载中这一时期最著名的水利工程有漳水十二渠、都江堰等。随着灌溉体系的完善和大型水利工程的建设，水事管理机构应运而生，这时的官职名曰“司空”，其职责是“修堤渠，通沟浍，行水荡，安水藏，以时决塞。岁虽凶放，使民有所耘艾”[3]。对于水官的具体工作，《管子·度地》记载，“除五害之说，以水为始。请为置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足，乃取水(官)左右各一人，使为都匠水工，令之行水道城郭堤川沟池官府寺舍及洲中当缮治者，给卒财足”[4]。“常令水官之吏，冬时行堤防，可治者，章而上之都。都以春少事做之。已作之后，常案行。堤有毁作，大雨各葆其所。可治者趋治，以徒隶给。大雨，堤防可衣者衣之，冲水可据者据之，终岁以毋败为固。”[5]
这一时期为水权的萌芽时期，还没有正式的水权法律制度，但统治者意识到水事管理的重要，已经建立正式的水事管理机构，并有明确的职责。其时，水资源充沛，人们思考的是如何防止水害，故人们的用水行为没有法律约束，主要靠道德规范约束。
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2 秦、汉时期
秦始皇统一六国，建立起中国历史上第一个强大的君主集权的封建帝国。但短命的秦王朝很快被汉王朝取代。随着社会的繁荣、人口的增长，土地资源日益稀缺。汉王朝非常重视灌溉之事，汉武帝认为“农，天下之本也。泉流灌浸，所以育五谷也。左右内史地名山川原甚众，细民其知其利，故为通沟渎，蓄陂泽，所以备早也”。因此，大兴水利，以利灌溉。这一时期，水权制度正式建立，具有以下特点。
(1)建立比较完善的水事管理机构。秦、汉两朝均在中央设立都水长、丞，并设太长、少府等官职，部门下设都水官。凡沿河的府、郡官员均有护理治河等职责。汉武帝时还设专官管理关中水利。哀帝时任命息夫躬“持节行护三辅都水”。汉王朝非常注意重要灌区的管理，实施点面结合，全面管理与专业管理结合，统一管理与分级管理结合的管理制度，颁布有《水令》。
(2)首次确立用水、分水制度。西汉倪宽在管理关中六辅时“定水令，以广溉田”[5]，促进合理用水。此后南阳太守召信臣在南阳“劝耕躬农，出入阡陌，……行使郡中水泉，开通沟渎，以广灌溉，岁岁增加。……为民作均水约束，刻石立于田畔。以防纷争”[6]。北魏时期，刁雍在河套地区制定新的灌水制度，“一旬之间则水一遍，水凡四遍，谷得成实”[7]。用水制度的确定，减少了纷争，提高了用水效率。
(3)确定用水顺序权。用水顺序权也反映着统治阶级的意志，首先要满足军事需要。保证兵船的正常航行和漕粮的运输，其次才是满足灌溉用水。“比渠皆可行舟，有余皆可用溉”[8]，“通，以漕。大便利。其后漕稍多，而渠下之田，颇得以灌田矣。河见汉人之言漕事者尚多，兼计灌溉也”[8]。
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3唐、宋、元时期
这一阶段达到封建王朝最强盛时期，政权相对稳定，地域广阔，物产丰富，人口增长迅速，北宋末年人口突破1．2亿。这时土地私有制占绝对优势．而地主(尤其是官僚地主)土地所有制又占主导地位；土地租佃制普遍流行并得到极快发展。宋代地主家庭的经营管理，最为引人注目的是土地所有权与经营权的分离。这种分离表现在两个方面：“一是租佃制的盛行。二是土地经纪人阶层的出现”[9]。与地权难舍难分的水权制度在这一时期日趋系统和成熟。
(1)正式制度与非正式制度并存，即以国家法律颁布的水事法律和地方法规及乡规民约分别出现，并发挥着不同的作用。唐朝颁布我国历史上第一部具有真正意义的“水法”一一水部式，第一次以国家法律的形式确定水权。宋朝在宋神宗熙宁二年(公元1069年)任命王安石为参知政事并主持变法。于当年11月发布农田水利法或称农田利害条约，以国家法律形式明确水权，鼓励兴水利。元朝李好文在《长安志图》中记的《洪堰制度》、《用水则例》、《建言利病》使我国的水权制度更趋成熟和细化，更具操作性。同时，地方官吏在兴修水利之时，为“绝纷争”而确定地方性法规，如白居易“为杭州刺史，始筑堤捍，锺泻其水，溉田千顷；复浚李泌六井，民赖其汲”[10]，为约束用水，加强管理，白居易在《钱塘湖石记》中特别制定一套具体的管水措施。北宋仁宗年间为管好长渠用水．宜城县令孙永(字曼叔)“与民约束，时其蓄泻，而止其侵争”[11]，此制度效益明显，颇得群众信任，“民皆以为宜也”[11]。
(2)管理机构愈加健全，职责更加分明。唐朝在中央工部尚书下设有水部，职责是“掌天下川渎陂池之政令，以导达沟洫，堰决河渠。凡舟楫灌溉之利，咸总举之”[11]。此外，还专设都水监，负责“掌川泽津梁之政令真”[11]，“凡虞衡之采捕，渠堰陂池之坏决，水田斗门灌溉，皆行起政令”[11]。并根据具体情况，下设各级水官，其职权为“诸渠长及斗门长，至浇田之时，专知节水多少，其州县每年各差一官，检校长官及都水官司。时加巡查。若用水得所，田畴丰殖，及用水不严并虚弃水利者，年终录有功过附考”[12]。吴越时代继承唐代的营田管理制度，设“都水营田使”，负责组织和指挥全国的治水治田工作，实行治涝、治早、兴建并重，治水治田相结合的方针。宋朝设立了一套水利管理机构，象汴水这种对国家政治、经济乃至军事都有重大影响的河流，直接由国家的专门机构管理。而规模相对较大的官圩，由国家的派出机构管理，并设圩长。陂塘不论公私，都设有陂头(或陂正)、陂副；“堰”则称为“堰”首。元朝设司农司。后又改设大司农司，“专掌农桑水利”，同时。说四道巡行劝农司，“分布劝农官及能知水利者巡行郡邑。察举勤惰”[13]。
(3)明确用水顺序权。唐朝的用水顺序是灌溉最先，航运次之，水[石+岂](磨)最后。在运河地段，漕运优先。“凡水有灌溉者，碾[石+岂]不得与争利”[14]。“凡京畿诸水，禁人因灌溉而有费者，及行水不利而穿凿者，其应人内诸水。有余者则任诸公、公主、百官家，节而用之”[14]。宋朝的用水以漕运为中心，有时因漕运而不惜毁坏许多重要的堤防堰闸。宋太宗端拱二年(公元989年)，转运使乔维岳对于有碍舟楫转漕的堤防堰闸“一切毁之”。元朝的灌区用水顺序采用“自上而下，昼夜相继”[15]的轮灌制。
(4)确立分水、量水、节水制度。唐朝的分水原则是“均平”，“务使均普，不得偏并”[12]，分水则“放水多少，委当界县官共专当官司相知，量事开闭”[12]；节水的制度和措施在《水部式》中也有明确规定，“水遍则令闭塞”[12]，“深处设置斗门节水”[12]。宋朝的量水、节水制度见自居易《钱塘湖石记》中载“先须别选公勤军吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，与本所由田户据顷亩，定时日、量尺寸，节限而次之”[10]。另有资料曰“蜀引二江水溉渚县田．多少有约”[14]。元朝的分水、量水、节水原则是以渠水所能灌溉田地的多少为总数，分配到每年维修渠道的丁夫户田。按水例，“渠下可浇五县之田九千余顷，以今屯利人夫一千八百名记之绝多补少，每夫一名为田五顷”[13]。水量技渠道每日输送多少“徽”水量为计算标准，“凭验使人知某日为某村之水，某时为某家使用之期”[13]。
(5)严格水事刑罚制度。唐朝《水部式》有“决泄有时，畎浍有度，居上游者，不得拥泉而颛其腴；每岁少尹一人行视之，以诛不式”[12]。宋朝，用水日益紧张，水事纠纷增多，水行政立法、执法愈加严厉，《宋刑统》规定“诸不修堤防，及修而失时者。主司杖七十。毁坏人家，漂失财物者，坐赃论，减五等”[16]，“诸盗决堤防者，杖一百”[16]。“其故决堤防者，徒三年”[16]，严禁豪强侵占、破坏水利设施。在练湖灌区，则有“盗决湖者，罪比杀人”[17]。元朝，水事纠纷日盛，“近来水脉艰涩，所涧益寡，纷争讼阅，奸弊百出，究其委曲．故可尽言，于是民有上诉……”[15]，为“绝讼”，元朝《洪堰制度》记载刑罚之法。“若有违反水法多浇地亩，每亩罚小麦一石，……如系不作夫之家．每亩罚小麦一石，兴工利户每亩五斗”[15]，“究得违反水法。不作夫之家，每岁减半罚小麦五斗，兴工利户每亩二斗五升外，据犯罪每亩笞七下，罪止四十七下”[15]。至元九年至十三年(公元1272—1276年)间，耶律伯坚任保定路清苑县尹，“县西有塘水，溉民田甚广，势家据以为[石+岂]。民以失利来诉。伯坚命毁，决其水而注之田，许以溉田之余月，乃得堰水量[石+岂]”[15]。
(6)制定收取水税制度。统治者并未将兴水利作为社会福利．取得水的使用权要交纳相应的费用，其形式可为劳役、粮食、货币。唐朝时，据有吐鲁番盆地的曲氏王朝用独占水源以供水作为一种重要的征课手段，《周书·高昌传》记载，其每城均设水曹之官，专掌渠道与水课之事。文载“谨案条例得水课麦九斗，列别如石，论识奏诺奉行”[18]。可见每次灌田都要记亩纳水课。这是我国最早的征水税记录。到宋神宗熙宁三年(公元1070年)，有诏日：“今来创新修到渠堰。引水溉田，种到粳稻，并只令依旧管税，更不增添水税名额”。可知，宋时也开征水税。
我国这一时期的水权制度处于逐步的完善、系统阶段。较之前一时期没有非常大的、突然的变迁。
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4 明、清时期
这一时期社会经济的特点是：资本主义的萌芽和发展，打破了以小农经济为主体的自然经济结构；闭关锁国的愚民政策终于受到西方传教士和留学海外学子所带回的西方文化的剧烈冲击；人口的迅速增长(据资料，明朝人口最多时达到1．5亿，清朝则达到4．1亿)导致土地资源进而水资源的稀缺程度加剧；满清后期西方列强的坚船利炮使清政府的统治成本急速增长。以上原因使得水权制度也随社会进步而发生着明显的变化。但力了应付内乱和外敌的入侵，统治者无暇集中大量的人力、物力进行大型的水利工程建设，而主要以民间独建、或官民合办的小型工程为主。明、清两朝在机构设置上也有专门的水事管理机构，雍正年间，水利机构称“水利厅衙门”，但涉及水事的国家法律则较少。这一时期的水权制度较之前一时期有鲜明的特点。
(1)水权交易行为开始出现。水权是和地权紧密地结合在一起的，水权在一定程度上从属于地权。明、清尤其是到清朝后期，虽然封建地主土地所有制没有改变，但地权开始分散到更多的农户手中。此外，人口规模的激增，使土地资源愈加稀缺，其价值与价格也日益抬升，因此，水资源的价值也随之提高，所蕴涵的潜在利润明显增加。这样水权的买卖不可避免地开始出现，“正是获利能力无法在现有安排结构内实现才导致了一种新的结构安排(或变更旧的制度安排)的形成真”[20]。这里所交易的水权实际上仅是水的使用权。在《清峪河和龙洞渠记事》“利夫”条中记载了渭北引清、引冶和龙洞渠几个灌区的水权买卖事例。“源澄渠旧规，买地带水，书立买约时，必须书明水随地行。……故带水不带水的价额，多少必不同”。另有记载，在龙洞灌区，“地自为地，而水自为水，故买卖土地时，水与地分，故水可以随意价当，……地可以单独卖，水亦可以单独卖”。
(2)非正式制度创新占据着这一时期水权的主导地位。“非正式制度是指：在这种制度安排中规则的变动和修改纯粹由个人完成，它用不着也不可能由群体行动完成。……只有当这个社会中的大多数人放弃了原来的制度安排并接受新制度安排时，制度安排才发生改变”[20]。非正式水权制度的体现形式是出现众多的乡规民约，这在许多地区的地方志都有详细记载，如《广济渠申祥条款碑记》、《洪洞县志》、《洪峪河各渠记事》等。在《广济渠申祥条款碑记》中，明代广济渠的管理者震应泰“岁久滋弊”，与民商约订立6条管理规则：“明河基，以防侵占”；“定渠堰，以均利泽”；“泄余水，以免泛滥”；“设闸夫，以便防守”；“分水次，以禁搀越”；“栽树木，以固堤防”[21]．这种非正式制度产生的原因有以下两点：①克服“政府失灵”，降低交易成本。人口规模的迅速膨胀，地权的日益分散，使得以国家正式制度为主的水权制度实行中遇到越来越多的困难和阻力，而国家在管理水资源方面的成本快速增加，终至不堪重负，导致“政府失灵”，使得交易成本迅速攀升。非正式制度即乡规民约的出现，更多的是以道德、宗族的力量对个人行为进行评判和约束，从客观上克服了“政府失灵”和“搭便车”现象，降低了制度的运行成本，也即交易成本。②乡村地区家庭宗族势力的权势逐步取代局部的国家政权。一千多年的封建礼教使得地方家族势力逐渐强盛，人口大增，地域日宽，盘根错节，纷繁复杂。一族之长有着一言九鼎的权威，有时甚至胜于政府法令。而明清推行的乡里制度更是起到推波助澜的作用，使宗族力量和国家政权紧密地结合在一起。为维护宗族利益、实现租金最大化。同时为约束家族成员、降低治理成本，乡规民约自然应运而生，这就为非正式水权制度的产生和推行提供了制度环境，并使其成为这一时期水权制度中最主要的组成部分。
(3)随耕地的集约化经营，灌溉技术日益提高，分水、用水管理更加科学。在明广济渠引水闸室侧门顶有“利则均衡”4字。乃该渠用水管理的核心思想．清朝时水量的分配以“水程”为单位，水程是水流的时间限定，在过水面积一定的情况下，水使用量的多少也就确定了。在汾河、渭河流域的灌区规定过水截面为“坊槌村陡门一座，高三寸八分，阔五寸五分……”[22]，关于水程分配的记载很多，如“冯堡村一十二夫，使水六日。周村兴十一夫，使水五日……”[22]用水管理实行更科学的“水册制”，即是在官方监督下，由所涉及渠道之利户在渠首主持下制定的一种水权分配登记册。在诸多史料中都有明确的记载，如《陕西通志》、《泾阳县志》等。
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5 结论
“庶灌溉之事，为务农之本，国家之厚利”[23]，所以我国古代政权无论如何更替，历代王朝重视水利的观念未变，故此水权制度一直在国家制度中占据着重要地位。通过对我国古代水权制度变迁历史分析，可以得出我国古代水权制度有以下特点。
(1)我国古代水权制度是统治者偏好的体现。并有强烈的路径依赖性。当权者重视，则水事兴；当权者轻之，则水祸多。水权制度的变迁过程与国家的强制推行有关，但通过研究可以发现，尽管我国古代战火连绵，朝代更迭，但整个水权变迁过程却是缓慢的，这同样与统治者偏好有关，并表现出强烈的路径依赖。
(2)我国古代的水权制度以国家正式制度为主，以乡规民约等非正式制度为补充，但不能忽视乡规民约这些非正式制度在克服“政府失灵”和“搭便车”现象、降低交易成本等方面的特殊作用。
(3)意识形态成为推进或阻碍水权制度变迁的主要力量．两千多年来，儒家思想一直是统治阶级意识形态的核心，无论朝代如何更替，这一核心从未动摇，它一方面成为水权制度建立的指导思想，另一方面又成为水权制度变迁异常缓慢的根源之一。
(4)技术进步导致要素价格发生变化，诱致水权制度变迁。铁器的发明、畜耕的使用、灌溉工具的改进都使劳动生产率得到提高，使要素价格发生变化，潜在利润诱致制度发生变迁。
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