卜宪群:秦汉国家行政中枢的演变
古代专制主义中央集权国家大都实行官僚制的统治方式。为了管理辽阔的疆域，就必须拥有大批职业官僚。为了管理官僚队伍，设施有效的政治统治又必须有一个能够上传下达的中枢机构。行政中枢的设立对每一个古代官僚制国家都显得十分重要。有了这样一个中枢，皇权才能充分发挥，官僚制度才能有效运作，帝国的管理才能伸缩自如。秦汉是我国古代专制主义中央集权官僚制统治的形成和发展时期。在这一时期，国家行政中枢经历了复杂演变，并蕴涵着后世中枢组织发展的若干萌芽。关于这个演变，学术界还有许多不同观点。本文拟从丞相制、中朝、尚书制、三公制等一系列制度的产生与发展入手，探讨秦汉国家行政中枢演变的基本过程与特征。一、秦及西汉晚期以前相权的演变
秦代早在惠文王时就设立了相制，或称相国、丞相、相。统一后称丞相，地位十分显赫。《汉书·百官公卿表》云丞相：“金印紫绶，掌丞天子，助理万机。”尽管史书对秦始皇的高度集权有极其形象乃至夸张的描绘，但从历史事实分析，秦代丞相不仅是皇帝之下的最高官吏，也是实际政务的处理者。秦代诸多大事，如更名号，议帝号，设郡县等，都是由以丞相为首的高级官僚参与朝议决定的。如赵高欲立胡亥时，认为“不与丞相谋，恐事不能成”（《史记·李斯列传》）。赐公子扶苏的封书，也是“诈为丞相斯受始皇遗诏沙丘”（《史记·秦始皇本纪》）。说明在制度上，丞相是皇权之下各种事务的总领。楚汉相争时，萧何入关“独先入收秦丞相御史律令图书藏之”（《汉书·萧何传》），表明秦的重要公文皆由丞相御史掌管。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”此语虽不十分确切，但秦丞相拥有种种大权是不容否定的。宋人洪迈论秦相皆用他国人，“皆委国而听之不疑，卒之所以兼天下者，诸人之力也”（《容斋随笔·秦用他国人》）。秦统一之后依然遵循着尊重相权的传统政策。
当然，秦丞相处于掌丞天子、统领百官的中枢地位，除了官僚制度自身的发展演化所必须外，皇权的委托是十分关键的。秦代设左右丞相，并设御史大夫“掌副丞相”，无疑是对丞相专权的防范。秦代历史上很少有丞相老死于相位的状况亦非偶然，而是皇权对行政中枢首脑严加防范的必然结果。如果皇权不加以委托，那么这个中枢就形同虚设。秦二世时皇权与丞相的关系就是典型例证。
秦楚之际建立的西汉王朝，行政建制上最终弃楚制而择秦制。丞相制继续得到发展。西汉初期特殊的历史条件，使君相之间基本上相安无事，皇权没有过分去干扰以丞相为首的行政中枢运作，成为后世的一段佳话。皇权的行使就是下诏至丞相、御史二府，再由二府转发天下。二府协助皇帝决策，统领百官。皇帝与行政中枢之间没有任何阻隔。特别是丞相位尊而权重，照例由列侯担任。《汉旧仪》说到皇帝见丞相时要“为丞相起”，“为丞相下舆”，丞相有病，皇帝要亲临问候。更关键的是丞相的中枢职能能得到较好的发挥。例如请事、议事、总领天下户口计簿、重要官吏的选拔、监督百官、自行诛罚，乃至决定治国基本方针，都是丞相的权力和责任。西汉初期社会经济的稳定和发展与这种政治格局的形成有很大关系。
但是这种君臣相安的局面并没有长期维持下去。西汉自文、景以来，包括武帝初期，黄老思想对政治影响很大，选拔人才的标准是“忠厚长者”，守成有余，开拓不足；加上专制主义本身所造成的腐败用人，致使武帝上台以后，无才可用，不能适应其大肆更张的需要。我们阅读汉史上卫绾、窦婴、田蚡、薛泽、石庆等人的传记可以明显地感觉到这一点。丞相素质的低下，致使汉武帝不得不设立中朝这样一个机构来协助皇帝处理政务，提供重大问题的对策或建议。所谓中朝是一个地理概念，是指宫廷内部皇帝所居住的禁中，或省中；中朝又是一个政治概念，在这个地方皇帝避开了传统的官僚体系，而用另一套人马来决定重大的国家政策。中朝的基本特征是以大司马及左右前后将军为统领，再以各种加官为名目组成的，如侍中、给事中、常侍、左右曹（又称诸曹）、诸吏、散骑等。在中朝发展史上，何时、何地、何人入中朝有较大的灵活性，不仅九卿可入中朝，而且御史大夫也可入中朝，所以中朝与外朝不是截然对立的，中朝官也不是一个凝固的概念。应当说中朝对于武帝乃至昭、宣时期的政局起到了积极作用。中朝人物出领尚书事，更是西汉中期以后中枢组织的新变化。
与中朝同时发展起来的还有尚书制度。尚书本是宫中保管、传递文书的小吏，尚书的官署在宫内却在省外，所以尚书是宫官但不是中朝官，尚书要成为中朝官也必须要有加官。这是必须要明确的。尚书虽不属中朝，但自武帝以后，尚书的职能、机构都有了显著发展，成为拥有议政、行政权的显赫人物，尚书台也演化成为一个分曹理事的重要行政机构。尚书为某事可以责问公卿百官，可以劾奏百僚，可以选拔中二千石以上的官僚，可以行使监察权，重要的公文也要由尚书转呈。因此尚书被形容为“枢机”、“机事”。
武帝一代虽频换宰相，但未能改变外朝行政中枢软弱的状况。例如他晚年提拔的最后一个丞相是田千秋，因为田千秋抓住了武帝晚年对巫蛊之祸颇有追悔的心情，用他为相是出于抚慰心灵创伤的需要，而过于轻率。史称“千秋无他才能术学，又无阀阅功劳，特以一言寤意，旬月取宰相封侯，世未尝有也”（《汉书·车千秋传》）。虽然各方面的压力很大，但武帝已无力改变现状了。就中枢首脑丞相而言，武帝留给昭帝的与景帝留给武帝的十分相似。
当然武帝一朝宰相制度本身也有一些客观变化。如“公孙弘自海濒而登宰相，于是宠以列侯之爵……自是之后，宰相毕侯矣”（《汉书·外戚恩泽侯表》）。从表面上看，宰相有侯爵无论在武帝前后都是一样的，但形式却发生了变化。武帝以前是爵位决定官秩，武帝以后是官秩决定爵位。官、爵的进一步分离是专制主义中央集权加强的象征。武帝虽然主观上没有削弱丞相权力的初衷，但中朝和尚书制的出现与发展却客观上起到了削弱相权的作用。史称“丞相府客馆丘虚而已”（《汉书·公孙弘传》），就是外朝中枢陷于停顿的形象写照。
二、西汉晚期三公制的形成及其渊源
外朝中枢的软弱，中朝的出现，尚书组织的系统化发展，预示着秦汉以来传统的丞相中枢制正在发生重大变化。这个变化的结果就是成、哀之际出现的三公制。要了解这个问题，还必须对三公制的概念进行必要的溯源。
所谓三公制，是春秋战国之际出现的一种政治学说。《墨子》、《荀子》、《孟子》、《韩非子》、《冠子》、马王堆帛书《十六经》、《周礼》、《吕氏春秋》等书中都有关于三公的记载。司马迁在《史记》中更将三
公制推向了大禹时代。但是实际上，夏商周乃至春秋战国时代的实际政治制度中，并不存在任何形式的三公制。这些学说中对三公究竟是指太师、太傅、太保，还是指司徒、司马、司空，说法颇为不一。《汉书·百官公卿表》两说并存，就是这种状况的反映。
在三公学说中，从无将丞相、太尉、御史大夫视为三公的。这说明三公理论的创立并不是以秦汉实际政制为蓝本的，而是依托古制表达一种理想。他们创立的三公有一个共同特点，即位尊而权重，是天子最需依赖的人物，也具有百官之长的特点。如果以现实政制相比较，那就是丞相、太尉、御史大夫了。从战国晚期开始，秦国出现了称丞相为三公的说法。《史记·白起列传》云：“今赵亡，秦王王，则武安君必为三公。”白起当时是大良造，再升迁就是丞相了。西汉初年，又出现了称御史大夫为三公的说法，如枚乘的上书说“今汉亲诛其三公以谢前过”，就是指七国之乱前诛御史大夫晁错之事。而与相“尊等”的太尉，自然也是三公之一。将皇帝之下的最高官吏比附为三公，史籍中常见，但与三公说的理论不合，所以不能说西汉晚期以前存在过实际意义上的三公制。
西汉晚期，三公由一种学说、一种泛称向实际政制转化，演变为按照三公学说来设官分职。这是汉代官僚制度的一大变化。这种变化是按照司徒、司马、司空说来建制的。三公制也是渐次形成的。武帝时的大司马是以替代太尉的形式出现的，但实际上与太尉并无干系。大司马是加官，“无印绶官属”，“职在内辅”，与司马主兵的初始含义不是一回事。大司马为中朝官之统领，其初设虽与三公制无涉，但对三公制出现必有影响，因为司马正是三公说中的三公之一。
成帝绥和元年改制，是建立三公制的重要一步。绥和元年何武上书云：“古者民朴事约，国之辅佐必得贤圣，然犹则天三光，备三公官，各有分职。今末俗之弊，政事烦多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效。”（《汉书·朱博传》）这一建议得到成帝的批准，改大司马大将军为大司马，改御史大夫为大司空，并且提高二者的秩次，与丞相相等（参阅《汉书·成帝纪》）。绥和改制的基本模式是丞相、大司马、大司空并列，还不是严格意义上的三公制，并且导致行政上的混乱，史云：“议者多以为古今异制，汉自天子之号下至佐史皆不同与古，而独改三公，职事难分明，无益于治乱。”（《汉书·朱博传》）因此哀帝元寿二年，“正三公官分职”。改丞相为大司徒，使大司马、大司徒、大司空三者并立，三公制度最终形成。在三公制下，三公并重，过去丞相的特殊地位消失了，这意味着传统的中央行政体制发生了重大变化。由于内朝的大司马走向了外朝，并与大司徒、大司空并立，中朝制也不复存在了。何武提出设三公解决西汉晚期以来的社会问题与政治问题并非空穴来风，成、哀设三公也非突兀之举，而是有着深刻的历史背景。简单说有以下几个原因：
第一，专制主义中央集权的加强。君权与相权的矛盾在二者产生的初期就已存在，明君与贤相毕竟在历史的长河中是极少的个案，即便是萧何也难免受到刘邦的怀疑。皇权总是要将所有的大权集中在自己可控制、最放心的人物手中。而以丞相为首的官僚制度，从理论上来说对君主是没有选择权的，即使丞相个人没有与君主争夺权力的初衷，但为了保证官僚制度的正常运转，也不得不经常要与君主的非理性行为进行对抗，而失败者往往是丞相一方。在三公制形成的西汉中晚期，中央行政机构中中朝的形成与尚书势力的发展，改变着传统中枢的结构和作用。中朝使以丞相为首的行政中枢的决策权丧失几尽，尚书组织机构的发展，又有与丞相府组织对口化的趋势，使原本衰弱的相权更无权势可言。位轻责重，位重权轻的中枢结构无疑是君主最理想的管理模式，三公取代丞相就有这种必然的内在逻辑。这种逻辑演变在后来的中国古代政治中还反复重复多次。
第二，儒学政治化的泛滥。西汉中晚期，政治儒学化的过程已经开始。不仅大批儒生进入官僚队伍中来，而且儒学还更深刻地影响着整个政治思想与政治过程。三公制正是儒家学说中的一个重要内容。采用三公制是与整个社会的政治思想相一致的。其实西汉晚期所采用的不独三公制，今文经学的天人感应、阴阳灾异也与政治生活融为一体。设立公爵，改刺史为州牧，恢复司寇职等都是儒学影响的结果。
第三，社会危机的影响。成、哀时代，危机四伏，社会动荡不安。推行三公制是挽救危机的一条重要措施。
西汉晚期虽然建立了三公制，但这个形式上的中枢组织并没有实权，也没有挽救西汉政权的危机，外戚专权的局面已经形成，三公形同虚设。
三、东汉三公制及其与行政中枢的关系
东汉的建立者刘秀与两汉之际其他起兵者的建制有所不同，他在早期就明确了继承西汉晚期以来的制度，即三公制和尚书制度。但东汉制度的建立与王莽制度还有密切关系，此点应当注意。
王莽继承西汉晚期的三公制并加以发展，其特征是明确了三公的分职。《汉书·王莽传中》始建国元年策文规定：司马主天，司徒主人，司空主水土。这种分职实际上也是依据儒家学说而来的。如果哪一方面出现了问题，就分别策免主管的三公。如始建国三年地震频繁，策免大司空王邑，是因为司空主水土的缘故。又同年七月因日食免大司马，是因为司马主天。东汉更是如此。《后汉书·百官志》说东汉三公的分职是：太尉“掌四方兵事……凡郊祀之事，掌亚献。大丧则告谥南郊”；司徒“掌人民事”；司空“掌水土事”。司马虽被改为太尉，但其掌“郊祀之事”，正是司马主天的反映。而东汉以灾异策免三公更是史不绝书。《后汉书·百官志》引《汉官仪》云：“王莽时，论以汉无司徒官，故定三公之号曰大司马、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。”这段话并不准确。因为形式上的三公制在哀帝时就已形成，东汉承袭的只是王莽时代三公的分职。王莽时代对职官制度多所变更，但却没有变更尚书系统的职官名称，迹象表明，尚书系统依然居于枢要的地位。这说明王莽政权还充分依赖着尚书系统的行政作用。
东汉政权组织的特点是尚书台成为新的行政中枢。刘秀在建制之初完善了尚书制度，使其成为行政中枢所在。东汉初期的重要制度都是由尚书参与制定的。《唐六典》卷一云：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”但是东汉三公府与尚书台的关系学术界还有不同看法，有人认为三公府仍是中枢所在。我们试通过以下几点予以辩证：
从官吏的选用权看，安帝时的陈忠上书：“选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公。”（《后汉书·陈忠传》）《王允传》：“赵戬，初平中为尚书，典选举。董卓数欲有私授，戬辄坚拒不听。”顺帝时尚书左雄上疏建议：“吏职满岁，宰府州郡乃得辟举。”后又上言：“请自今孝廉年不满四十，不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏课笺奏，副之端门，练其虚实。”（《后汉书·左雄传》）后黄琼为尚书令，以为左雄所上孝廉之选，“专用儒学文吏，于取士之议，犹有所遗，乃奏增孝悌及能从政者为四科，事竟施行”（《后汉书·黄琼传》）。左雄和黄琼的建议及改制，即是所谓“阳嘉新制”与“黄琼四科”。献帝延康元年九品中正选官方式的确立，也是由吏部尚书陈群提出的。这些选举制度上的重大改革，皆由尚书台出面主持制定。否认尚书台典选的人常常举出三公选举的实例及三公府主考试等，这是忽视了行政中枢之决策与具体执行部门之间的关系。汉代选举不仅三公可选，九卿、刺史、郡国守相皆可选，岂可云他们皆有典选举之权？应当说全国选举的具体政策、规定是由尚书台主持制定的，上述例子中并没有三公参与的痕迹，但三公也要照此办理。三公府主考试只是选举中的一环，最后仍由尚书台复试定夺。凡此种种，说明选举之核心在尚书台。选举核心在尚书台并不是说具体每个人、每项选举都由尚书一一办理，这是不可能的，尚书只掌握选举结果、复核、制度规定等核心内容。
从劾奏和诛罚官吏之权看。前引《陈忠传》说“选举诛赏，一由尚书”，有夸大之嫌，特别是诛罚权是君权所独有的，不能说是尚书决定的。劾奏权也绝非尚书所独有。关键仍在区分尚书的劾奏权与他官的不同之处。细查东汉的尚书台是有对各种劾奏的平议和“覆案”之权。《朱浮传》说：“陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏”，这里说刺史仅依据百石从事刺举来的材料上报尚书，尚书以此来处理各种劾奏，证明尚书所拥有的是对劾奏的审核、处理权。《杨秉传》云尚书召秉掾属曰：“公府外职，而劾奏近官，经典汉制有故事乎？”《范滂传》：“尚书责滂所劾猥多，疑有私故。”都是说明尚书有对劾奏的审查权。这个权力是三公府所没有的。
从考课之权看。《百官志》云三公分职，皆拥有考课之权。蔡质《汉仪》云尚书台有三公曹“典天下岁尽集课事”。《周礼·天官》郑注：“司会主天下之大计，计官之长，若今尚书。”贾疏：“汉之尚书，亦主大计。”这个制度的奥妙在于三公是分职、分系统考课，而尚书是总管；尚书台舍弃了具体的考课过程，只抓考课结果；特别是对三公的考课有督察之权，如大司空宋弘、司徒郭丹都因考课不实而被策免，应是尚书台对三公考课“覆案”的结果。
从文书汇集与封驳之权看。与西汉尚书“希下章”不同，东汉的尚书台是诏书起草、制作、下发的唯一机构。《陈忠传》批评当时的尚书台“多文俗吏，鲜有雅才，每为诏文，宣示内外，转相求请”；《窦武传》云：“召尚书官属，胁以白刃，使作诏板”，都说明尚书在诏书形成中的作用。明帝令尚书对浮词过多的文书“皆宜抑而不省”（《后汉书·明帝纪》），是指尚书对上行文书要有筛选。上行文书的汇集地是尚书台，更是史籍昭然。此外，《朱晖传》、《宋均传》、《钟离意传》等还载有尚书对下行诏书的封驳之事，均是尚书“枢要”的特殊作用。
综上所述我们认为，东汉行政中枢已移至尚书台。东汉一朝关于尚书台地位之重要的记载史不绝书，正是这种状况的反映。三公虽然拥有崇高的地位，开府置吏，位极人臣，但已不是行政中枢所在，行政中枢已移至尚书台。从制度上来说，东汉并不存在尚书“侵夺”三公权力的问题，政制的设立本来就如此。尚书台是一个综合性的、全面性的主管政务的机构，协助皇帝决策的中枢。当然，尚书制本身也还在发展之中。它不仅秩别不高，而且还“文属”少府，位轻权重的特点十分明显。而三公制度也在发展之中，从东汉到魏晋其趋势是位高而权轻，愈益成为荣誉性头衔。但行政中枢从个人开府的宰相制向组织机构化的宰相制的演变已是大势所趋，应当说这是一种理性化、合理化的演变。秦汉国家行政中枢的演变还说明，古代官僚制国家行政中枢的变化是受多重因素影响的，既有皇权因素，也有官僚制因素，占统治地位的意识形态也能对现实政权结构产生深远影响。特别是皇权的专制，既能推动一个有效的中枢建立，也能有效地摧毁一个健全的中枢组织。东汉末年外戚宦官交替专政，中枢组织破坏殆尽，官僚队伍几近瘫痪，正是皇权具有延伸性、假借性造成的恶果。
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